资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退 化是当前我国社会经济面临的严峻形势，生态问题和环境问题是我国生态文明建设要关切的首要问题。

《一、生态保护和建设的概念与地位辨析》

一、生态保护和建设的概念与地位辨析

《（一）生态保护和建设的基本概念》

（一）生态保护和建设的基本概念

1. 生态保护和建设的范畴和内涵 生态保护和建设的范畴指生态保护和建设的对 象，其对象首先就是自然生态系统，即森林、草原、 荒漠、湿地、海洋等生态系统，此外还包括构成这 些生态系统的所有组分和物种。生态保护和建设对 象除上述自然生态系统以外，还应列入人工生态系 统，如农田、城镇等。

生态保护和建设的内涵指各个类型和层次的 保护和建设活动，包括保存（reservation）、保护 （protection）、保育（conservation）、培育（cultivation）、 修复（rehabilitation）、改良或改造（amelioration， reconstruction）、 恢 复 重 建（restoration）、 更 新 （regeneration）、新建（new establishment）等活动。 需要说明的是：自然保护区（natural reserve）的工 作实质上是一种保存活动，即通过保护使之不受任 何干扰来保存生态系统的原始状况；生态保育是 在保护的基础上加以适当的培育措施（包括抚育管 理），以使生态系统逆转退化趋势，加速正向演替； 生态修复（ecological rehabilitation）是在原有自然 恢复（ecosystem recovery）的基础上加强了积极的 培育措施，包括保护、抚育、促进、补植（播）、 更新等手段，达到按一定目标恢复重建生态系统的 活动；在原生态系统已遭严重破坏而退化到了不易 通过自然演化过程恢复到理想状态时，必须采取人 工改造或改良措施（如次生林改造，草场改良等）； 在原生态系统已彻底破坏而消失，或在有必要改变 原来生态系统布局及在人工生态系统的范围内，只 能采用人工手段来新建某种生态系统来满足生态、 社会及经济的需求，这种新建活动（人工林、人工 草地、人工湿地等）的生态建设也必不可少。

以上这些生态保护和建设的活动都可以总括在 生态系统管理（ecosystem management）的概念内， 但一些活动超出了这个范围，那就是物种和种群层 面的生物多样性保护（biodiversity conservation）。 其中野生动植物的保护（wildlife protection）可以 由现地保护及异地保护（如植物园、动物园）的 形式来实现。种质资源（种群）生物多样性保护 可以用种质资源收集基地及种质资源库（种子库） 的形式来实现。另一些活动则是超出了单个生态系统层次，在多生态系统复合的景观层次或人工 生态系统进行保护、调整、新建等综合治理，如 生态农业和防护林营造（ecological agriculture and protective forest establishment）、 水 土 保 持（soil and water conservation）、 荒 漠 化 防 治（combating desertification）、 退 耕 还 林（cropland conversion to forest）、城镇绿化和城市林业（urban greening and urban forestry）、工矿废弃地修复（rehabilitation of industrial abandoned land）。所有这些都属于生态保 护和建设应有的范畴。

2. 生态保护和建设的规范名称

“生态环境建设”一词曾经被广泛应用，之后 有人提出了一些不同意见。一种意见是“生态”和“环 境”的含义互有交接和包容不宜联用，包括最初提 出生态环境（ecological environment）概念的黄秉 维先生后来也反对用“生态环境”一词，认为与国 际不接轨；另一种意见是针对生态环境建设中的 “建设”两字，认为过于强调人为措施的作用，有 削弱尊重自然规律、依靠自然恢复之嫌，建议不用 或少用。2003—2005 年这些问题在学界有过广泛的 讨论，但意见不一，没有得出结论。林业部门 2002 年发布了中国林业发展战略研究成果后，把所有以 发挥森林生态功能为主的林业活动统称为“林业生 态建设”，这也反映在中央关于加快林业发展的有 关文件中。“生态建设”一词也在其他部门的工作 中得到应用，产生了农业生态建设、草原生态建设、 水利生态建设及其他相关用语。在相当一段时间内， 把“生态建设”与“环境保护”并列使用以表达“生 态环境保护”的内容，反映在最近国家社会经济发 展的三个五年规划中。

在我国的生态建设中确实出现过忽视自然规律 的作用而过于强调人为治理活动功能的偏向，使得 一部分人对应用“生态建设”一词持保留态度，主 张只使用“生态保护”一词。另一方面，在实施生 态保护的活动中，又出现了过于强调被动的保护 而忽视加强抚育管理和合理利用生态系统综合功 能（生产、调节、支持和文化功能）的偏向。因此， 也有人认为仅用“生态保护”一词概括不全，带有 某种消极因素，这样就导致了当前在生态治理方面 用词的混乱和歧义的产生。

我们认为，在中国的语言环境中，用“生态建设” 来概括所有生态方面的活动本来是可行的。“建设”两字在中国语义广泛，不仅指人为建造的过程，也 可指完成某项事业或工程的进程，既有工程实体的 建设，也有诸如队伍建设、思想建设的说法。“建设” 不一定硬性与“construction”来对应，也可以译成 “development”或“improvement”等词。至于生态 建设是一切改善生态的活动总称，是包括保护活动 在内的，甚至以保护作为前提。过去在生态建设中 出现的一些忽视自然作用的偏差，是认识和工作上 的偏差，是可以纠正的，并不妨碍“生态建设”一 词的应用。考虑到以上一些认识上的分歧，我们认 为“生态建设”可以和“生态保护”在不同需要侧 重的场合分别使用，也可以把两者并用或联用 [1 ～ 4]。

《（二）生态保护和建设在生态文明建设中的战略地位》

（二）生态保护和建设在生态文明建设中的战略地位

生态文明建设涉及诸多方面，但必须非常明确， 我国生态文明建设的起因是应对生态危机、环境危 机和资源危机，目的是实现生态安全、环境良好和 资源永续，生态保护与建设也就与环境保护、资源 节约一起，构成了生态文明建设的三个主题。表面 上看，良好的环境和永续的资源直接维系人类的生 存，但细究起来，环境和资源都依赖于生态系统的 支撑，离开了生态系统，环境和资源都必然成为无 源之水、无本之木。在生态文明建设的三个目标中， 环境良好和资源永续是生态文明建设的直接目标， 生态安全则是其基础和保障。生态保护和建设在生 态文明建设中，乃至对于人类的生存与发展，都具 有基础性和根本性的地位。

1. 生态保护和建设是生态文明建设的治本之策

为解决中国当前面临的资源约束趋紧、环境污 染严重、生态系统退化等严峻问题，党和政府提出 了生态文明建设，并要求把生态文明建设放在突出 地位。生态文明建设强调改善生态、保护环境标本 兼治。生态保护和建设是环境良好与资源永续的先 决条件，环境状况和资源状况无时无刻不受到生态 状况的影响。生态健康是环境良好和资源永续的源 泉，生态退化必然导致环境恶化和资源匮乏。

2. 生态保护和建设是保障生态产品和国土安全 的关键所在

生态产品已被认为是当今中国最短缺的产品。 清新的空气、清洁的水源、舒适的环境和宜人的气 候随着经济的发展反而成了奢侈品。究其原因在于粗放的发展对提供生态产品的森林、草场、湿地等 生态空间的肆意践踏。许多地方的发展负荷超过了 生态容量，突破了生态红线，出现了生态赤字 , 由 此带来的生态危机，尤其是日益频发和日益严重的 生态灾害，给国家的生态安全造成了直接威胁。因 此，加强生态建设和保护不仅能够提供必要和充足 的生态产品，而且有助于减少乃至消除生态赤字， 维护国土生态安全。

3. 生态保护和建设是优化国土空间开发格局的 基本手段

科学合理的城镇化、功能区分类建设、业态 优化和产业升级等都是优化国土空间开发格局的途 径，所有这些都以生态保护与建设为前提。合理的 城镇化进程应统筹人口、资源、环境和生态的关系， 优化城镇功能布局，打造人与自然、社会与生态和 谐的人居环境。功能区分类建设则要以区域的自然 环境要素、生态系统特征、经济社会发展水平为依 据。业态优化和产业升级则应把生态效益与经济效 益结合起来，探索将生态优势转化为经济优势、将 经济优势转化为生态优势的途径。总之，只有把生 态保护好、建设好，人的生产和生活才有恰如其分 的安放之所，才能实现“人与天调”的国土开发格局。

4. 生态保护和建设是关系美丽中国和中华民族 永续发展的百年大计

没有山清水秀、天蓝地绿、鸟语花香，就没有 美丽中国。良好的生态条件是人类生存和发展的基 础 , 由于过度重视短期的经济增长，当代人过度利 用了自然资源，这种行为违背了代际公平的原则， 导致子孙后代无法获取必需的生存条件。转变当前 的发展方式已经成为中华民族永续发展的迫切要 求。减少乃至消除生态赤字，一方面要减轻生态负 载，另一方面必须扩大生态容量。只有保护森林、 草原、江河湖泊等自然生态系统，才能保障子孙后 代拥有生活所需要的空气、淡水和食物等。

5. 生态保护和建设是我国树立良好国际形象的 必然选择

生态差距已成为我国最大的发展差距。尽管我 国已成为世界第二大经济体，但同时也是生态恶化、 环境污染和资源消耗的大国。尤其是生态退化带来 的沙尘暴和极端气候变化等问题已引起了邻国的关 注和担忧。我国领导人已经多次表示，作为一个负 责任的大国，我们要按照共同但有区别的原则承担必要的生态环境责任，为全球生态安全做出贡献。 加强生态保护和建设，从而增加森林和湿地面积， 减少荒漠化，增加生物多样性，不仅是我国履行国 际义务的需要，也是弘扬生态文明建设理念，提升 我国软实力和国际形象的需要 [5 ～ 12]。

《二、我国生态保护和建设的基本形势判断》

二、我国生态保护和建设的基本形势判断

我国幅员辽阔、自然生态条件复杂、区域差异 巨大，生态空间格局具有多样性、非均衡性特征。 尽管近年来我国生态保护和建设取得明显成效，局 部地区生态质量有较大提高，但生态资源不足、生 态条件脆弱的基本情况没有根本改变，部分地区生 态退化趋势尚未得到根本遏制，我国生态保护和建 设的基本形势可以概括为“成就明显，局部改善； 基础薄弱，形势严峻”。

《（一）我国生态保护和建设成就明显，局部改善》

（一）我国生态保护和建设成就明显，局部改善

改革开放 30 多年，特别是 21 世纪 10 多年来， 随着经济社会不断发展，国家投入巨资实施重点生 态工程，开展大规模的生态保护和建设，取得显著 成就；同时部分农区、山区的产业结构变化，生产 水平提高，农村人口转移、能源结构发生变化，对 自然生态系统的影响方式发生转变，许多地方生态 状况明显改善。

1. 实施重大生态工程，森林覆盖率和森林蓄积 量实现双增

国家大力实施天然林保护、退耕还林、防护林建设等生态工程。 截至 2013 年年底， 天 然林保护工程累计完成造林 1.508 99×107 hm2 ， 全国天然林面积从 1.196 9×108 hm2 增加到 1.218 4×108 hm2 ，天然林蓄积从 1.140 2×1010 m3 增加到 1.229 6×1010 m3 。退耕还林工程实施以来， 共退耕还林 2.94×107 hm2 ，累计完成造林 2.580 62×107 hm2 ，工程区森林覆盖率提高三个多 百分点，带动退耕农户直接增收，农村产业结构 调整和粮食稳产。防护林体系建设成效显著，三 北防护林体系实施 35 年累计完成造林保存面积 2.647×107 hm2 ，“长江防护林体系建设工程、珠 江防护林体系建设工程、沿海防护林体系建设工 程、太行山绿化工程、平原绿化工程 ”二期工 程共完成造林 1.322×107 hm2 ，低质低效林改造3.14×105 hm2 。以工程实施为牵引，我国森林资源 呈现出数量持续增加、质量稳步提升、效能不断增 强的态势：据第八次全国森林资源清查，森林面积 由 1.95×108 hm2 增加到 2.08×108 hm2 ，人工林面 积增加至 6.933×107 hm2 ，森林覆盖率由 20.36 % 提高到 21.63 %，森林蓄积量由 1.372 1×1010 m3 增加到 1.513 7×1010 m3 ，森林每公顷蓄积量达到 89.79 m3 ，近成过熟林面积比例上升三个百分点， 森林植被总生物量为 1.700 2×1010 t，总碳储量达 8.427×109 t，年涵养水源量为 5.807 09×1011 m3 ， 年固土量为 8.191×109 t，年保肥量为 4.3×108 t。

2. 加强荒漠化防治，荒漠化土地面积持续减少

近 30 年来，通过一系列国家级生态工程的实 施，以年均 0.024 % 的国内生产总值 (GDP) 投入， 治理和修复了大约 20 % 的荒漠化土地。一是荒漠 化和沙化土地持续减少。据第四次全国荒漠化和沙 化监测结果，我国土地荒漠化和沙化整体得到初 步遏制，荒漠化和沙化土地面积持续减少，5 年间 荒漠化土地面积净减少 1.245 4×104 km2 ，年均减 少 2 491 km2 ；沙化土地面积净减少 8 587 km2 ，年 均减少 1 717 km2 ；石漠化土地减少 9 600 km2 。二 是沙化程度持续减轻。2004—2009 年，中度、重度、 极重度沙化土地面积分别减少 9 906 km2 、 1.04×104 km2 和 1.56×104 km2 。三是沙区植被状况 进一步改善。沙化土地植被盖度以年均 0.12 % 的 速度递增，重点治理区林草植被盖度增幅达 20 % 以上，生物多样性日益丰富，植被群落稳定性增强。 四是重点治理区生态环境明显改善。与2001年相比， 京津风沙源治理工程区地表释尘量减少了 43.3 %、 土壤风蚀总量减少了 44 %、水蚀总量减少了 82 %。

3. 湿地保护管理不断加强，湿地保护体系初步 形成

实施《全国湿地保护工程实施规划（2011— 2015 年）》，到 2013 年全国已建立 550 余处湿地 自然保护区、468 个湿地公园，有 46 处国际重要 湿地，基本形成了以湿地自然保护区为主体，国 际重要湿地、湿地公园等相结合的湿地保护体 系。积极开展《湿地公约》履约工作。根据第二 次全国湿地资源调查（2009—2013），受保护湿 地面积 2.324 32×107 hm2 ，受保护湿地面积比第 一次全国湿地资源调查（2003）同口径增加了 5.259 4×106 hm2 ，湿地保护率由 30.49 % 提高到现在的 43.51 %。

4. 草原质量出现好转，草地恶化势头初步遏制

随着轮牧、禁牧、圈养等草原牧业生产方式 的大力推广，全国草原生态加速恶化的势头得到 初步的遏制。2013 年，全国草原综合植被盖度达 54.2 %，全国禁牧草原面积达 0.96×108 hm2 ，草畜 平衡面积达 1.73×108 hm2 ；全国重点天然草原的平 均牲畜超载率为 16.8 %，较 2012 年下降 6.2 个百 分点，自 21 世纪以来全国重点天然草原平均牲畜 超载率首次下降到 20 % 以下。

5. 保护区建设成效明显，野生动植物保护不断 加强

截至 2013 年年底，我国共建立国家级自然保 护区407处。自然保护区总面积约1.497 1×106 hm2 ， 占我国陆地国土面积的 14.93 %；建立了自然保护 区 5 万多处，总面积超过 1.5×104 km2 。自然保护 体系有效保护了我国 90 % 的陆地生态系统类型、 85 % 的野生动物种群和 65 % 的高等植物群落。濒 危物种的拯救和繁育不断加强，珍稀濒危陆生野生 动物的种群基本扭转持续下降的态势，总体稳中有 升。科学开展迁地保护。建有植物园近 200 个，收 集保存了占中国植物区系 2/3 的 2 万个物种；建立 了 230 多个动物园、250 处野生动物拯救繁育基地； 建立了 400 多处野生植物种质资源保育基地；建立 了中国西南野生生物种质资源库。

6. 坚持综合治理，水土保持和工矿区生态恢复 取得新进展

健全水土流失综合防治支撑体系，实施水土流 失综合治理。根据全国水土保持情况普查，近 15 年我国水土流失面积净减少 6.1×105 km2 ，水土保 持措施保存面积达 9.916×105 km2 。土壤侵蚀面积 比 2002 年第二次全国土壤侵蚀遥感调查结果中的 面积减少了 17.06 %。2010 年新《水土保持法》施 行以来，新增水土流失综合治理面积 1.58×105 km2 ， 年平均减少土壤侵蚀量 1.5×109 t。工矿区生态恢 复不断加强。

7. 城镇生态建设力度加大，城镇绿化规模不断扩大

国家有关部委对城镇生态保护和建设给予重 视，先后制定“国家园林城市”“全国绿化模范 城市”“国家森林城市”“生态园林城市”等引导 政策，辐射带动城镇绿化速度不断加快。全国城 市人均公园绿地面积从 2000 年的 3.7 m2 增加到2012 年的 12.3 m2 。全国城市建成区绿化覆盖面积 1.494 5×106 hm2，绿化覆盖率 38.22 %，城市人均 公园绿地面积 10.66 m2 。城镇绿化建设形成不同的 绿地布局结构，城市森林建设形成“点线面”相结 合的模式 [11 ～ 18]。

《（二）我国生态保护和建设基础薄弱，形势严峻》

（二）我国生态保护和建设基础薄弱，形势严峻

根据近年来完成的第二次全国土地调查、第八 次全国森林资源清查、第四次全国荒漠化和沙化监 测、第二次岩溶地区石漠化监测、第二次全国湿地 资源调查等结果分析，可以将我国生态保护建设面 临的严峻形势概括为五个方面。

1. 自然生态系统十分脆弱，生态承载问题日益突出

我国生态资源总量不足，森林、湿地、草 原等自然生态空间不足，生态系统十分脆弱的 情况将长期存在。截至 2013 年，全国林地面积 2.539 5×108 hm2 ，草地面积 2.873 14×108 hm2 ，湿 地面积 5.360 26×107 hm2 。近年来我国生态用地变 化明显，近五年间已有 8×106 hm2 林地转为非林 地，每年流失林地高达 1.612×106 hm2 。全国因草 原退化、耕地开垦、建设占用等因素导致草地减少 1.066 7×107 hm2 。2013 年与 2003 年相比，湿地面 积减少 3.396 3×106 hm2 ，减少率为 8.82 %，其中 自然湿地面积减少率为 9.33 %，具有生态涵养功能 的滩涂、沼泽减少 10.7 %，冰川与积雪减少 7.5 %。

2. 生态系统功能不强，生态产品十分短缺

我国是世界上人均生态资源稀缺的国家之一， 生态系统服务功能较弱，与人民日益增长的生态产 品需求相比差距明显。森林资源总量相对不足、质 量不高、分布不均、功能不强的状况仍未得到根本 改变，人均森林面积仅为世界人均水平的 1/4，人 均森林蓄积量只有世界人均水平的 1/7。生物多样 性锐减，濒危和受威胁物种总数居高不下，已占到 脊椎动物和高等植物种类总数的 10 % ～ 15 %，许 多野生动植物的遗传资源仍在不断丧失。湿地受威 胁压力持续增大、保护空缺较多，功能有所减退， 湿地生态状况总体上处于中等水平，其中评级为 “好”的湿地占湿地总面积的 15 %，评级为“中” 的湿地占湿地总面积的 53 %，评级为“差”的湿 地占湿地总面积的 32 %。草原质量和生产力水平 普遍较低，中度和重度退化草原面积仍占 1/3 以上， 生态产品生产能力严重不足。

3. 生态破坏十分严重，生态赤字有扩大趋势

我国自然资源开发利用不当引发的生态破坏 问题仍然严重。公路铁路、城镇建设、矿产资源 开发、水利水电大型工程等各类开发建设活动对 水、土、植被自然资源的破坏情况严重，生态系统 破碎化趋势值得重视。近 5 年来，毁林开垦等超过 1.33×106 hm2 ，生产建设项目造成地表土层破坏、 加重水土流失的面积达 5×106 hm2 ，增加的水土流 失量达 3×108 t。生态系统退化问题突出，边保护 边破坏现象严重。荒漠化土地、退化草原、水土流 失面积较大，局部地区仍有扩展。根据《中国生态 足迹报告 2012》，我国 80 % 的省份出现生态赤字， 西藏、青海、内蒙古、新疆、云南和海南等生态盈 余区，其生态脆弱性也比较突出。究其原因是自 20 世纪 70 年代初以来，我国消耗可再生资源的速率 开始超过其再生能力，出现生态赤字。由于人口数 量大，我国的生态足迹总量位居全球第一，已经超 过自身生态承载力的一倍。

4. 生态压力剧增，保护建设难度加大

我国在生态保护和建设方面历史欠账太多，随 着我国经济持续高速增长，新老生态问题交织，将 在相当长时期内形成较强的刚性生态压力，生态保 护和建设面临十分艰巨的任务。巩固现有生态保护 建设成果的难度加大，对现超过 5×108 hm2 林地、 湿地、沙地的治理保护经营管理任务更加艰巨。目 前的可造林地 60 % 集中在中西部地区，地块分散， 条件很差，造林难度越来越大。再如，全国仍有超 过 1.8×106 hm2 水土流失面积、2.4×107 hm2 坡耕 地和 44.2 万条侵蚀沟亟待治理，全国资源枯竭型城 市有约 1.4×105 hm2 沉陷区需要生态修复治理。全 国有 5.649×106 hm2 耕地位于东北、西北地区的林 区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内， 还有 4.314×106 hm2 耕地位于 25° 以上陡坡。随着 经济社会特别是城镇化的加速发展，经济发展对生 态系统的影响将不断加大，守住生态红线，扩大生 态空间，肩负巨大压力。旱涝急转加剧了南方丘陵 山区的水土流失。气候异常和极端事件频繁发生使 生态系统的不稳定性增加，生物多样性减少，一些 珍稀物种濒临灭绝。

5. 生态差距明显，履行国际生态责任面临严峻形势

良好的生态是一个国家最核心的竞争力之一。与生态良好的发达国家相比，我国是森林资源最贫 乏的国家之一，现有 3×108 hm2 林地如果全部造 林，覆盖率也只有 26 %，不及世界 31 % 的平均水 平。我国作为世界上最大的发展中国家，在人均自 然资源上与其他发展中大国相比并无优势。我国是 土地沙化和水土流失比较严重的国家之一，沙化土 地面积超过国土面积的 1/5，水土流失面积超过国 土面积的 1/3。生态差距是我国与发达国家的最大 差距。国际社会对森林资源保护、荒漠化防治、湿 地保护、野生动植物保护等相关公约管制刚性约束 机制趋强，涉及中国的敏感物种和敏感议题不断增 多，履行国际公约的任务将愈发艰巨 [11，12，19 ～ 23]。

总之，我国生态条件脆弱，局部生态改善和局 部生态恶化并存，生态问题仍是制约我国经济持续 健康发展的重大问题、人民生活质量提高的重大障 碍、中华民族永续发展的重大隐患。必须对生态保 护和建设的长期性、艰巨性和复杂性给予高度重视。

《致谢》

致谢

本文为中国工程院重大咨询项目“生态文明建 设若干战略问题研究”课题六的核心内容之一，参 加本课题研究的主要专家有：孙国吉、闫光锋、徐 鹏、周鸿升、敖安强、陈应发、孔忠东、丁付林、 刘道平、何友均、卢琦、吴波、崔丽娟、王小文、 王礼先、齐实、赵廷宁、柳长顺、徐基良、丁长青、 李雄、贾黎明、严耕、王波、杨金融等，在此一并 致谢 !