《一、前言》

一、前言

自2009 年“新医改”实施以来，在完善基本 医疗保障制度、基本公共卫生服务均等化制度建设、 基层卫生机构能力提升和基本药物制度建设等方面 取得了显著进展，为继续深化改革、实现建立健全 覆盖城乡居民基本医药卫生制度的总体目标奠定了 坚实的基础。同时，由于医药卫生改革的复杂性和 系统性，改革也面临着许多挑战；全民健康教育体 系建设滞后；医药卫生人才教育和民众医疗保健需 求需要进一步衔接；我国医药卫生法律体系和多部 门合作需要进一步完善。因此，需要针对出现的新 问题不断完善改革内容、有效推进改革政策和措施 的落实。

本研究的总目标为总结分析国内外已有经验， 探讨与我国全民健康发展目标相适应的新型国家健 康教育、法律法规体系及医药卫生教育体系和模式。 具体目标包括：设计贯穿儿童到成人的全程的“强 制性健康教育体系”，提高全民疾病防控的健康素 养，促进全民健康；提出与国情相适应的、具有“整 合医学”特征的新型专业医学人才培养和继续教育 体系，解决教育与应用需求相脱节的问题，提高人 才资源配置的效率；研究“全民健康与医药卫生事 业发展国家战略”实施的法律、法规保障体系，提 出完善体系架构及内涵，提高法律、法规实施效益 的建议。

《二、全民健康和医药卫生教育及法规体系现状》

二、全民健康和医药卫生教育及法规体系现状

《（一）全民健康教育现状 》

（一）全民健康教育现状

《渥太华宣言》指出健康促进的五大领域包括 制定促进健康的公共政策、创造支持性环境、加强 社区行动、发展个人技能和调整卫生服务方向，明 确提出要在基于社区、学校、工作场所等开展健康 教育，以及政策和环境支持。2013 年第八届全球健 康促进大会提出“将健康融入所有政策”理论。该 理论的前提是：良好的健康能够提高生命质量，增 强学习能力，加强家庭和社区建设，改善劳动生产 力。然而，许多健康问题和健康不公平存在着超出 卫生部门和卫生政策以外的社会和经济根源，所有 部门制定的政策都会对人群健康及健康公平产生深 刻影响，“将健康融入所有政策”是应对健康社会 决定因素，提高健康水平和实现健康公平的重要 策略。

1．我国健康教育体系的建设情况

我国在新中国成立初期就开始建立以卫生行政 部门和事业单位为核心的健康教育工作体系。目前， 我国卫生部门的健康教育工作体系包括国家、省、 市、区 / 县 4 级，以卫生行政部门、健康教育专业 机构为主体，社区、学校、工作场所、医院、企业、 媒体和其他社会力量共同参与。

2．健康教育经费主要来自基本公共卫生服务项目和健康素养促进行动项目

健康教育是基本公共卫生服务的内容之一。我 国目前比较明确、持续投向健康教育的工作经费主 要包括基本公共卫生服务项目和健康素养促进行动 项目。2009 年我国开始实施基本公共卫生服务均等 化项目。基本公共卫生服务项目由中央财政和地方 财政按比例承担，2009 年该费用为平均每人 15 元， 2016 年提高至 45 元。2012 年启动了中央补助地方 健康素养促进行动项目，同年中央向该项目投入的 经费为 2.38 亿元，2014 年增长到 2.59 亿元 [1]。

3．出台多项健康教育政策，开展系列健康教 育活动

我国已出台多项与健康教育相关的全国性政策 文件。在这些政策的指导下，自 20 世纪 50 年代起， 特别是 80 年代中期至今，我国开展了一系列有特 色的健康促进实践活动，包括：由健康教育机构或 卫生部门主导的健康教育活动（如卫生宣传日进行 的义诊、发放健康教育宣传材料），基于项目的健 康教育与健康促进活动（如与世界卫生组织合作的 “健康促进学校”项目），多部门合作的综合卫生项 目（如“爱国卫生运动”“创建国家卫生城市”）等。

《（二）医学教育与卫生人力资源现状》

（二）医学教育与卫生人力资源现状

近年来，我国卫生人才队伍建设取得了重大进 展，在人才数量和结构方面都有明显改进。2015 年， 我国每千人的执业（助理）医师数达到 2.2 人，每 千人注册护士数达到 2.4 人。但是，卫生人才依然 面临城乡分布不均、部分地区专业人才紧缺等问题。

从 1998 年开始，我国医学教育规模开始高速 增长。1998—2012 年，医学类专业招生人数的平均 增长速度为 15 %，15 年间增加了 7.1 倍 [2]。从医 学生的招生人数、在校生人数和毕业生人数等指标来看，我国卫生人才培养的总体规模已居于世界 前列，对于解决卫生人力资源短缺问题发挥了关 键作用。

我国在全科医师培养、住院医师规范化培训以 及订单定向培养等方面出台了一系列较为完善的措 施，但各地实施情况差异较大，且缺乏对这些措施 系统的评估。

《（三）卫生法律体系现状》

（三）卫生法律体系现状

自 20 世纪 80 年代开始，我国全面构建医药卫 生法律法规体系，形成了以《宪法》为总纲，以 12 部卫生法律为核心，以数十部卫生行政法规为主体， 以及 100 多部部门规章和数量众多的规范性文件为 基础的医药卫生法律体系。现有的卫生法律体系是 以卫生单行法的形式集合而成。单行法往往是为了 解决卫生工作中某一个方面的专门问题而一部一部 先后出台的。这些卫生法律法规以管理、管制、约 束为主导思想，对我国近年来的医药卫生事业发展 起到了至关重要的促进作用。

《三、全民健康和医药卫生教育及法规体系面 临的挑战》

三、全民健康和医药卫生教育及法规体系面 临的挑战

《（一）全民健康教育体系、政策和实践面临的问题 和挑战》

（一）全民健康教育体系、政策和实践面临的问题 和挑战

1．缺乏国家健康促进立法和协调机制

许多发达国家以法律形式保障健康教育工作的 开展，界定各方的职责和任务。如美国在 20 世纪 70 年代通过了《国家健康教育规划和资源发展法》 和《健康资讯和健康促进法案》；日本在 2002 年颁 布了《健康增进法》，针对工作场所还出台了《劳 动安全卫生法》。我国目前尚缺乏国家健康促进立 法，有关部门在健康教育中的职责不够清晰，与国 际先进做法仍存在较大差距。

2．我国健康教育缺乏强制性

许多发达国家通过法律保障学校和工作场所的 强制性健康教育，将健康教育作为公民素质教育的 一部分。例如，英国要求学校必须保证每周平均有 1 h 的健康教育课程，学生需要通过统一的健康教 育考核。日本的《劳动安全卫生法》规定，雇用劳 动者人数达 50 人及以上的企业，必须设有职业卫 生医师，必须有计划地采取必要措施，为职工提供 健康教育和健康咨询 [3]。

我国目前的健康教育没有强制性要求。尽管基 本公共卫生服务项目明确规定了健康教育的服务内 容，也有明确经费保障，但多以社区老年人为主， 难以进入学校、企事业单位等，不能为更广泛的人 群提供服务。健康教育的实际覆盖率较低。学校是 健康教育工作的重要阵地。然而，2008 年教育部颁 布的《中小学健康教育指导纲要》对健康教育课学 时没有强制性要求，大多数中小学往往由体育老师、 班主任、校医、生物教师等担任健康教育教师，缺 乏专职教师 [4]。工作场所健康教育长期处于试点 状态。医院的健康教育工作也由于政策和经费保障 不足而开展不力。

3．健康教育的规划及落实机制有待完善，能 力建设和人才培养有待加强

目前，我国健康教育的法律法规大多约束力不 足，没有明确的人员和经费保障，缺乏监测考核及 效果评估，无法连续有效地评估健康教育与健康促 进的成效，难以为政策制定和立法提供依据。

健康教育经费投入不足影响政策和行动的落 实。基本公共卫生服务的经费中没有明确的健康教 育经费额度，容易导致健康教育工作经费被挤占。 中央补助地方健康素养促进行动的经费人均额度不 足 0.2 元。大众传媒的健康教育工作交给了市场， 存在大量虚假信息和对民众的误导。

健康教育体系能力建设和人才培养有待加 强。2013 年，我国区 / 县级健康教育机构设置率为 81.4 %，西部地区仅为 64.7 %。健康教育专业机构 中约一半人员为非专职人员。社区、学校、工作场 所甚至医院，普遍缺少有健康教育专业背景的工作 人员。

《（二）医学教育与医药卫生人力资源存在的问题》

（二）医学教育与医药卫生人力资源存在的问题

（1）医药卫生人才培养的整体质量出现下滑， 医药卫生人才培养的效率明显降低。专科招生数 量所占比例呈上升趋势，本科招生数量所占比例 则不断下降。1981—2012 年，我国医学专业毕业 生数量与卫生技术人员数量增长的差距不断变大， 说明越来越多的医学毕业生没有进入医疗卫生服 务队伍 [2]。

（2）医药卫生人才分布及人才培养存在地区和 专业失衡现象。西部与中东部地区之间的差距有扩大趋势。儿科医师、精神科医师、医学技术人员、 营养师、社区护理师等专业人员培养数量明显不 足，供求矛盾突出；老年医学人才缺口很大，难 以应对人口老龄化所带来的严峻挑战；全科医学 师资数量和素质与实际需求有很大差距，全科医 生的培养滞后。

（3）一些卫生人才培养项目面临多重困难。 全科医师方面：人才培养速度仍然较慢，全科医 生流失严重，转岗培训规范执行不严，转岗培训 效果有限，全科医学师资数量和质量欠缺等。住 院医师规范化培训方面：参与规范化培训的住院 医师收入较低、培训基地数量不足、医学生分配 不合理等问题比较突出。订单定向免费医学生培 养方面：订单定向生学习积极性较低、毕业生落 实就业困难、住院医师规范化培训没有完全开展 等 [5]。

《（三）卫生法律体系存在的问题》

（三）卫生法律体系存在的问题

（1）现有卫生法律体系需要及时更新。近 30 年我国社会经济快速发展，医药卫生领域也在进行 着理念转变、技术革新和机制调整，导致医药卫生 法律体系与迅猛发展的医药卫生事业不相适应，因 此，需要对卫生法律体系内部一致性、外部适应性 进行及时调整与完善 [6]，实行动态管理。

（2）医药卫生领域的成功经验需要以法律形式 加以固定。改革开放 30 多年间，医药卫生领域发生 了深刻的变革，以往一些尝试性的做法已经取得了 成功的经验。例如，新型农村合作医疗制度有效地 解决了大量农村居民就医负担的问题。这些经验应 当以法律条文的形式加以确认和固定，从而受到法 律的保障。

（3）卫生法律体系缺乏具有统领作用的“母法”。 生命健康权是公民人权中最核心、最基本的内容， 国家负有保障公民基本权利的义务。在医药卫生领 域需要有一部具有纲领性、原则性的基本法律，作 为卫生法律体系中的“母法”，指引和规范卫生体 系其他立法的原则、宗旨和具体制度规范。因此， 医药卫生领域“母法”的制定，应明确政府及相关 主体在实现全民健康的进程中所应承担的责任和义 务，明确公众的健康相关权利，作为公民生命健康 权的最有力的保障工具，从而使推动全民健康的各 项工作有法可依，在法制轨道内健康运行。

《四、完善全民健康和医药卫生教育及法规体 系的政策建议》

四、完善全民健康和医药卫生教育及法规体 系的政策建议

《（一）构建全民健康教育体系的政策建议》

（一）构建全民健康教育体系的政策建议

构建全民健康教育体系，以学校为基础、场所 健康教育为核心，以媒体为重要阵地，以其他社会 力量为补充，覆盖人生各阶段，覆盖预防、治疗和 康复服务，覆盖健康和患病人群。

在实现途径上，建议将“全国爱国卫生运动委 员会”改建为“国民健康促进委员会”，协调各部 门工作，明确中央和地方政府各自的职责，出台和 落实政策以保障全民健康教育的合理规划和有效落 实。构建覆盖全民、有效运转的场所健康教育，尤 其要加强学校健康教育。加强健康教育人才队伍和 基层网络的能力建设，持续提高健康教育工作的经 费投入。

《（二）发展医学教育与卫生人力资源政策建议》

（二）发展医学教育与卫生人力资源政策建议

医教协同，根据社会和人群健康需求，科学调 控卫生人才的培养质量与规模。提高西部地区的医 药卫生人才培养水平。积极推广“订单定向”培养 模式，为农村和基层医疗卫生机构培养下得去、用 得上、留得住的优质人才。

加快制定并完善基层医疗卫生机构的人事、分 配、补偿等政策，建议设立全科医师特殊岗位津贴， 逐步提高全科医生待遇和岗位吸引力，建立一支优 秀的全科医生队伍，提高基层医药卫生服务水平和 可及性。

《（三）卫生法律体系政策建议》

（三）卫生法律体系政策建议

加快推动医药卫生“母法”的出台是我国医药 卫生事业的当务之急。平衡单行法和综合法之间的 关系，使其各司其职、相互协调地构建起卫生法律 体制，统领和协调各个部门，全面推进我国全民健 康和医药卫生事业的发展。医药卫生“母法”的内 容应当包括但不限于：国家保障公民生命健康权的 宗旨和基本原则、公民的健康权利、医疗服务、公 共卫生服务、健康促进、相关健康产品、医疗卫生 筹资、监督管理等。

在制定“母法”的同时，我们也需要对现行的 所有医药卫生相关法律规范进行及时系统的梳理、 分析和更新，根据其内容适用性提出保留、修订或废止的意见，实现对医药卫生法律规范体系的动态 管理和适时更新，使之在全民健康事业的发展中更 好地发挥保障作用。