《一、前言》

一、前言

中国共产党第十八次全国代表大会确定了生态 文明建设的战略任务，确定“五位一体”战略发展 格局，提出了建设美丽中国。2015 年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中更加 明确地指出要“加快美丽乡村建设”。美丽乡村建 设作为建设美丽中国的重要内容，直接影响着美丽 中国的建设水平与进程。从美丽乡村的内涵和实质 看，美丽乡村建设是推进农业发展方式转变、推进 一二三产业融合的必由之路，是农村生态文明建设 的重要抓手，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的 有效途径，是加快新型城镇化进程的重要手段。

《二、美丽乡村建设面临的机遇与挑战》

二、美丽乡村建设面临的机遇与挑战

我国是个农业大国，农业关乎国家粮食安全、 资源安全和生态安全。自 2004 年以来，我国农业 发展取得巨大成就，粮食生产实现历史性的“十二 连增”，农民增收实现“十二连快”。然而，长期粗 放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，农业可持续 发展面临多重挑战，水土资源贫乏且配置不合理， 化肥、农药过量使用及畜禽粪便处理不当导致环境 污染加重，农业生态系统遭到严重破坏，农村的 “脏、乱、差”问题没有得到根本改观，传统的农 业生产方式难以为继。

《（一）美丽乡村建设面临的机遇》

（一）美丽乡村建设面临的机遇

1. 建设美丽乡村是建设美丽中国的重要组成部分

党的“十八大”要求把建设美丽中国作为生态 文明建设的重中之重。据统计资料显示，2016 年， 中国常住人口城镇化率为 57.4 % [1]，近半常住人 口仍在农村，此外，森林、草原、河流、湿地等生 态屏障大多分布于农村 [2]。因此，建设美丽中国 的前提是建设美丽乡村。按照“规划科学布局美、 村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明素 质美”的要求，进一步丰富拓展其内涵和领域， 全面提升农村生产生活条件，实现宜居宜业宜游 的美丽乡村。

2. 建设美丽乡村是推进农村生态文明建设的重 要抓手

2015 年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》作为我国生态文明建设的纲领性 文件被正式发布。农村生态文明建设是生态文明 建设的重要内容，关系到我国整个生态文明建设 的进展成效。没有农村的生态文明，就没有全国 的生态文明。然而，多年来，在生态文明建设方面， 许多地区不同程度地存在重城市、轻农村的做法， 农村普遍存在“脏、乱、差”现象。

3. 建设美丽乡村是推进农村经济发展方式转变 的必由之路

2016 年，“中央一号文件”指出“加快转变农 业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收， 走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农 业现代化道路”。美丽乡村建设不仅有利于推动农 村经济结构调整，实现供给侧结构性改革，促进人 们生产消费方式转变，改善农村人居环境，而且有 利于资源集约高效利用，有效协调人口与资源环境 的承载力，从而推动经济社会的可持续发展 [3]。

4. 建设美丽乡村是加快新型城镇化进程的重要 突破口

党的“十八大”报告提出的新型城镇化战略，要 求美丽乡村建设与新型城镇化同步驱动，即美丽农 村必须是城镇化带动下的美丽农村，城镇化必然是 美丽乡村基础上的城镇化。美丽乡村建设是实现城镇 化的现实基础，城镇化过程中的粮食、土地、人力 资本和内生增长等问题的解决必须依靠美丽乡村的 稳步建设和提升；城镇化是美丽乡村建设的动力来 源，美丽乡村建设中投入、户籍、公共服务和社会 保障等问题的解决必须依靠城镇化的适度推进和延 伸。随着新型城镇化进程的加快，美丽乡村建设成 为解决其面临新情况、新问题、新挑战的有效手段。

《（二）美丽乡村建设存在的问题》

（二）美丽乡村建设存在的问题

1. 农业资源环境硬约束日益严重

据第二次全国土地调查结果，我国人均耕地仅 为 0.1 hm2 ，人均水资源仅占世界人均水量的 1/4。 农田灌溉水有效利用系数比发达国家平均水平低 0.2，农业用水有效利用率只有约 50 %，大水漫灌、 超量灌溉等现象比较普遍，我国每立方米灌溉水生 产 1 kg 粮食，每亩每毫米降水生产 0.5 kg 粮食，只 有发达国家的一半 [4]。我国每公顷土地使用的化 肥是世界平均水平的 4 倍以上 [5]。化肥真正能够 作用于作物生长的比重不到 30 %。我国每年使用的农药约为 1.8×106 t 左右，每年遗留在土地里的农 膜约有 1×106 t 以上 [6]。畜禽粪污有效处理率不 到 50 %，秸秆焚烧现象严重。全国水土流失面积达 2.95×106 km2 ，年均土壤侵蚀量达 4.5×109 t，沙化 土地达 1.73×106 km2 ，石漠化面积达 1.2×105 km2 ， 草原超载过牧问题依然突出 [7]。

2. 农村“三化”问题严峻，农村发展缺乏内生 动力

随着工业化、城镇化进程的不断加快，农村优 质生产要素大量流向城市，农村产业盲目实现跨越 式发展，农村正面临着传统农业逐渐衰弱、农村逐 渐边缘化和空心化、真正从事农业生产的农民数量 逐渐减少、农村逐渐没落等问题。主要表现为村庄 “空心化”、农业产业“空洞化”和农村劳动力“老 龄化”等“三化”问题。其中，村庄“空心化”处 于快速上升期，外扩内空、人走屋空等现象明显。 随着农村大量劳动力的流失，农村资金也出现了大 量外流，农村经济发展非常缓慢甚至停滞不前，没 有经济增长点，村民收入低且来源单一，农村劳动 力老龄化问题越来越突出，已有文献指出，到 2020 年 50 岁以上劳动力比重将达到 50 % [8,9]。

3. 农业增效、农民增收难度加大，面临供给侧 结构性改革的压力

我国农业生产成本快速上升，特别是生产性服 务费用支出的年均增幅达到 8%~9%，农业生产成 本“地板”在往上抬升 [10]。面临着国际国内农产 品价格倒挂的压力，谷物价格如果按批发价计算， 国内外价格大概每吨要差 400 ~ 800 元，即国内谷物 每吨的价格大概要比国际市场贵 400 ~ 800 元 [11]。 由于农业生产成本“地板”抬升和农产品价格“天 花板”封顶的双重压力，相当于“天花板”往下压，“地 板”往上升，于是中间空间就越来越小，直接导致 农业增效和农民持续增收难度加大。

4. 农村一二三产业连接不够紧密，产品附加值 不高

我国农村一二三产业连接不够紧密，农业产业 整体发展水平不高，如农业“产加销”仍未形成高 效完整的产业链条等。农产品加工业起步晚、基础 差、技术装备落后、加工转化率低。农产品流通方 式落后，运输流通成本高且损失大。农业生产规模 小，组织化程度低，农业多功能性远未发挥，没有 实现产业链条价值的最大化 [12]。

5. 农村基础设施薄弱，公共服务供给模式单一

基础设施和公共服务设施严重欠缺，现有文化 设施利用率低，土地资源浪费严重。特别是村级规 划缺乏，建房选址随意性大。我国现有农村公共服 务供给模式主要包括：以政府为主体的垄断型供给 模式、以市场为主体的契约型供给模式和以社会为 主体的自愿型供给模式，但各种模式存在数量与质 量难以保障、“搭便车”现象、社会性组织力量薄 弱等问题 [13]。

《三、美丽乡村建设的路径选择》

三、美丽乡村建设的路径选择

党的“十八大”将生态文明建设纳入“五位一体” 的总体布局，为农业可持续发展提供了坚实的制度 保障。绿色发展、循环发展、低碳发展理念深入人 心，强农惠农富农政策力度持续加大，为美丽乡村 建设奠定了坚实的基础。美丽乡村建设应以促进农 业产业发展、农民增收致富、人居环境改善为目标， 以农村环境综合整治为突破口，拓展和提升新农村 建设内涵，发展农业生产和农村新兴产业，改善农 村人居环境，传承生态文化，培育文明新风，建立 与资源环境保护相协调的生产生活方式，全面推进 现代农业发展、生态文明建设、农村社会管理和绿 色化发展，建设“生产高效、生活美好、生态宜居、 人文和谐”的美丽乡村。

《（一）构建农业一二三产业深度融合经营体系》

（一）构建农业一二三产业深度融合经营体系

通过转变农业发展方式，真正形成结构合理、 保障有力的农产品有效供给，降低生产成本，提升 农业效益和竞争力，树立“大农业、大食物”观念， 通过横向或者纵向整合来延伸产业链。一是培育多 元化产业融合主体，鼓励和支持家庭农场、龙头企 业、专业合作社、社会化服务组织等开展多种形式 的产业融合发展；二是建立农村一二三产业融合发 展的利益协调机制，鼓励有条件的地区开展土地和 集体资产股份制改革，通过分股到户和股份合作制 等形式，打造农业产业技术创新和增值的战略联盟； 三是探索“互联网 + 现代农业”的新型业态，将互 联网信息技术应用于现代农业产业，鼓励对大田种 植、畜禽养殖、渔业生产等进行物联网改造；四是 深入推进“一村一品”“一乡一业”，加快发展农产 品储藏、运输、保鲜、包装等，实现农产品加工业由原来的规模数量扩张、资源简单消耗、分散无序 发展向质量提升结构优化、技术升级资源集约、产 业集聚发展方向转变。

《（二）推进种养结合、农牧融合》

（二）推进种养结合、农牧融合

积极探索粮经、农牧、农渔、农机农艺等相结 合的新型高效生态农业，优化种养业结构，大力推 广种养结合的生态循环技术和生产模式。一是构建 农牧结合的耕作制度，在东北冷凉区，实行玉米大 豆轮作、玉米苜蓿轮作、小麦大豆轮作等生态友好 型耕作制度；在北方农牧交错区，重点发展节水、 耐旱、抗逆性强等作物和牧草；在西北风沙干旱区， 以水定种，改种耗水少的杂粮杂豆和耐旱牧草；在 南方多熟地区，发展禾本科与豆科、高秆与矮秆、 水田与旱田等多种形式的间作、套种模式。二是结 合高效生态农业示范园区建设，扩大农牧结合、生 态畜牧业发展的试点范围，扶持粮食主产区发展畜 牧业，推广“过腹还田”技术，积极发展草牧业， 支持苜蓿和青贮玉米等饲草料种植，开展粮改饲和 种养结合型循环农业试点。

《（三）加强农村综合规划与环境治理》

（三）加强农村综合规划与环境治理

把规划摆在突出的位置，高站位、高起点地进 行科学设计，为将来发展留出空间。提高村庄规划 水平，从各地实际出发制定村庄建设和人居环境治 理统一的村级总体规划，重点加强宅基地和农村集 体建设用地的规划和管理，节约村庄建设用地。加 强公共基础设施的配套和完善，做到布局合理、功 能齐全。加强交通规划和建筑布局，做到村容村貌 整洁有序、住宅美观舒适、交通出行便利快捷。开 展农村生活垃圾分类、收集和处理，加强农村饮用 水水源保护、水源地环境监测及其周边环境整治。 研究制定化肥、农药等农用化学品使用的环境安全 标准。划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区，严 格畜禽养殖业环境监管。加强农村地区工矿企业污 染排查和整治力度。开展农村改水改厕、农房整修、 沟渠清淤、绿化亮化，改善农村人居环境 [14]。

《（四）保护与挖掘农业传统文化》

（四）保护与挖掘农业传统文化

农业文化是产地劳动人民长期的实践积累和智 慧结晶，其多功能价值分别体现在生产功能、生态 功能、社会功能和文化功能四个方面，对维系区域可持续发展具有重要作用 [15]。

通过科学制定规划，因地制宜地实施专项工程， 对具有历史文化价值和地域元素的民居或村落加强 保护。保持传统乡村风貌，维护农耕文化的传承， 发掘并保护具有重要价值的农业文化遗产，建设一 批具有农业传统文化特色的景观旅游乡村。推进农 村重点文化惠民，建立农村文化投入保障机制，加 强生态文明知识普及教育，提高农民群众生态文明 素养，建设农村生态文明新风尚。

《四、实施一批美丽乡村建设工程》

四、实施一批美丽乡村建设工程

《（一） 精准施肥推进工程》

（一） 精准施肥推进工程

以减少农业面源污染、农业提质增效、农民增 收为落脚点，以配方肥推广和施肥方式转变为重点， 因地制宜统筹安排取土化验、田间试验示范等基础 工作，立足粮棉油等主要作物，扩大经济园艺作物 测土配方施肥实施范围，开展多种形式测土配方施 肥信息指导服务和精准施肥示范，加强新型经营主 体培训力度，全面增强农民精准施肥意识。加强院 校合作等形式，强化技术支撑，把各项关键技术落 实到位，着力提升精准施肥技术水平。坚持政府引 导、农民主体、企业主推、社会参与，创新实施方 式，充分调动科研、教学、企业和农民等各方积极 性，构建合力推进的长效机制。加强数据库的建设 和分析，注重资料的收集整理，总结归纳成功经验， 强化成果运用。

《（二）农业废弃物综合利用示范工程》

（二）农业废弃物综合利用示范工程

农业废弃物综合利用示范工程包括：①秸秆的 综合利用。目前，秸秆综合利用主要在饲料化、燃 料化、肥料化、原料化和基料化等应用领域，通过 实施秸秆青黄贮饲料化、气化固化供热供电、机械 还田、压缩成型等项目，推动产业化发展，拓宽秸 秆利用渠道；推行秸秆机械化还田作业和留茬高度 等标准，促进秸秆就地还田。②残膜和农药包装的 回收利用。探索残膜综合利用模式，扶持建设农用 残膜回收网点，鼓励相关企业加大回收利用力度， 加快可降解农膜的技术研发与推广，有效缓解农膜 大量残留造成的“白色污染”问题；完善农药包装 无害化处理的规章制度，依托农药经销商设立农药 包装废弃物回收站，统一有偿回收使用过的农药包装废弃物。③畜禽粪污的综合利用。按照“干湿分 离、雨污分流、种养结合”的思路，在规模化养殖 场和养殖密集区，建设一批畜禽粪污集中回收储运、 固体粪便肥料化或能源化利用、污水高效无害化处 理等设施和粪污资源化利用企业。

《（三）乡村整治与土地利用规划编制示范工程》

（三）乡村整治与土地利用规划编制示范工程

加强“3S”技术在乡级土地利用规划编制中 的使用。GPS 全球定位系统的使用可以很精确地 将土地使用的位置进行定位；RS 可以实现全天候、 实时性的远程监控，对乡级土地的变更情况进行 精确监测；GIS 能非常方便地对数据进行采集、存 储、更新、分析以及输出，通过人机交互以及可 视化模式进行数据和属性信息操作。“3S”技术在 乡村土地利用规划编制中的使用，对乡镇土地的 变更进行实时跟踪监测，使乡镇土地管制制度得 到有效实施。

《（四）农村基础设施推进与示范引导工程》

（四）农村基础设施推进与示范引导工程

规划先行，统筹发展，对农村的水、电、路、 气及村庄公用设施等基础设施统一规划。加强农村 基础设施建设，实现硬化道路到户、上下水分流和 “废弃物”三化，推进农村垃圾、污水处理、裸房 旧房、村庄绿化和土壤环境等集中连片综合治理。 创建一批宜居环境示范县（市、区），实施新一轮 的美丽乡村建设工程。完善农村沼气建管机制。继 续实施农村电网改造升级和宽带入乡进村工程。创 新农村住宅用地新模式，把其与农村产业创新、农 村环境治理有机结合起来。农村基础设施的研发要 注重低投入和适应性，保证村民能够用得起，又能 够好操作、易实施。

《（五） 新型职业农民培训工程》

（五） 新型职业农民培训工程

大力培育新型职业农民，解决农村劳动力“泛 力”的问题，加快建立教育培训、规范管理和政 策扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系。 完善公益性农民培养培训制度，加快新型职业农 民培育与继续教育进程。加强农民教育的产学研 相结合，通过校企合作、集团化办学和产教融合 等模式，促进学历、技能和创业培养相协调。鼓 励有意向的高校毕业生和新生代农民工等返乡创 业就业。

《五、政策建议》

五、政策建议

《（一）科学规划布局，因地制宜地开展乡村基础设 施建设》

（一）科学规划布局，因地制宜地开展乡村基础设 施建设

建立行之有效、完善的从宏观到微观的村庄规 划编制体系，把规划摆在更加突出的位置，高站位、 高起点地进行科学设计，为将来发展留出空间。对 村庄分类分级，因地制宜，分类指导，分级控制， 形成村庄建设指南。提高村庄规划水平，从各地 实际出发制定村庄建设和人居环境治理统一的村 级总体规划，重点加强宅基地和农村集体建设用 地的规划和管理，节约村庄建设用地。加强公共 基础设施的配套和完善，做到布局合理、功能齐 全。加强交通组织和建筑布局，做到村容村貌整 洁有序、住宅美观舒适、交通出行便利快捷。村 庄规划尊重村民意愿，因地制宜，突出地域特色 风貌。村庄建设注重优化生态环境，改善人居生 活，繁荣传统文化。优化村庄空间布局，按照功 能定位和满足群众生活需求，适度开展基础设施 和公共服务设施建设。

《（二）推进美丽乡村建设与建立新型产业相结合》

（二）推进美丽乡村建设与建立新型产业相结合

统筹顶端设计，强化特色创意，打造一批功能 多元、环境优美、景色迷人的美丽田园，推动农牧 结合，促进一二三产业深度融合，创建一批主导产 业突出、环境友好、文化浓郁的休闲农业优势产业 带和产业群。以促进农业生产发展、人居环境改善、 文明新风培育为目标，发展农村新兴产业，改善农 村人居环境，传承农业文化，培育文明新风，建立 与资源环境保护相协调的生产生活方式，全面推进 现代农业发展、生态文明建设和农村社会管理，建 设“生产高效、生活美好、生态宜居、人文和谐” 的美丽乡村。

《（三）优化农业功能分区，尽快制定绿色种养业结 合发展规划》

（三）优化农业功能分区，尽快制定绿色种养业结 合发展规划

加快落实主体功能区规划，建立全国农业空间 规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界 限，落实用途管制，形成合理的农林牧用地结构。 重点在农业资源的节约与高效利用、农业废弃物的 资源化利用、农业产业链延伸过程中的清洁生产等 方面，提出“十三五”期间种养业绿色发展的思路、途径、目标和模式，以及相关的工程措施、重点支 持领域与保障体系。编制节水、节地、节肥、节劳、 节本与农业资源综合利用、典型地区农业种植制度 调整等专项规划，提出发展目标、发展重点和政策 措施，并纳入农业发展长期规划。推进生态循环种 养和废弃物综合利用，重点支持农牧业一体化发展 的配套基础设施建设。

《（四）构建农村基础设施建设的长效机制》

（四）构建农村基础设施建设的长效机制

构建“政府主导、农民主体、社会帮扶、市场 运作”的美丽乡村基础设施建设格局，实施农村公 共服务多元差异化供给模式。加强组织领导，明晰 各级政府的主体责任，积极发挥引导、支持、监督 等作用。广泛征集民意，尊重农民的主体地位，充 分调动农民参与的积极性，引导农民为美丽乡村建 设添砖加瓦。搭建市场化运作的平台，探索政府与 社会资本合作的模式，引导各类社会资本投入美丽 乡村建设。同时，建立农村公共服务运行维护机制， 通过政府购买服务、采用公私合营（PPP）模式等 构建农村基础设施建设的长效机制。建立完善鼓励 生产和使用节约农业资源和环保型产品的财政税收 政策，扶持绿色产业和农业资源节约型、环境友好 型企业的发展。

《（五）加大绿色农业与农村发展技术的集成与示范》

（五）加大绿色农业与农村发展技术的集成与示范

加大在农业产业链整合、农业清洁化生产技 术链接、绿色生产技术和农业资源多级转化、资 源节约高效利用与废弃物的资源化技术、循环农 业技术标准规范、农村生态小城镇建设技术、农 村生活消费绿色技术等层面的建设和投入力度， 开展整合与集成研究，建立和完善推动农业发展 的技术创新体系与技术示范推广体系，因地制宜 地建设一批一二三产业融合、生态循环农业以及 绿色乡村示范区。