《一、前言》

一、前言

草地（包括天然草原和栽培草地）是国家的重 要绿色生态屏障，但草地生态安全保障功能正面临 严峻的挑战；草地是草牧业发展的基础，巨大的潜 力有待开发，但草业发展没有得到足够的重视。保 障草地生态安全和促进草牧业发展是当务之急。

《二、草地在生态安全、食物安全和草原文明 中的战略地位》

二、草地在生态安全、食物安全和草原文明 中的战略地位

《（一）草地是国家生态安全的重要组成部分》

（一）草地是国家生态安全的重要组成部分

草原是我国面积最大的陆地生态系统。据我 国第一次全国草原资源统一普查，20 世纪 80 年代 我国草原面积占国土总面积的 41.7 %。虽然过去20 多年间草原面积持续下降，但草原在国土中占比 依然位居首位。

草原是生态安全的重要屏障。草原在水源涵养、 水土保持、防风固沙、生物多样性保护、稳增碳汇等 方面发挥着重要的作用。我国草原水源涵养总量达 3.723 4×1011 m3 ，草原的防风固沙能力比森林高 3~4 倍， 草原植物达 9 700 多种，草原生态系统碳库约为 29.1 PgC，其土壤碳库贮藏能力超过林地和农田①。

保障草地生态安全是国家的重大战略需求。我 国草原主要分布在生物多样性保护区、水源涵养区、 防风固沙区、土壤保持区和产品供给等重要的生态 功能区内，草地的生态功能直接影响国家的总体生 态安全。保障草地生态安全是落实中国共产党第 十八次全国代表大会提出的大力推进生态文明建设 战略目标实现的战略部署。

《（二）草地对草牧业的发展和保障食物安全起重要 的作用》

（二）草地对草牧业的发展和保障食物安全起重要 的作用

草地是草牧业发展难以替代的载体，在适应我 国食物消费结构转变中起到了重要的作用。草原提 供的干草总量约为 3.05×108 t（相当于 1.5×108 t 食物当量）②。过去 30 多年我国居民的食物消费结 构发生了显著的变化特别是牛羊肉、奶等食草动物 产品需求显著增长，草牧业发展使牧区和半牧区牛 羊肉、奶产量占全国的比例从 2003 年的 20 % 增长 到 2013 年的 25 %[1]。

未来草牧业在保障食物安全中将发挥更大的作 用。我国食物安全的本质是饲料和畜产品供给安全 [2]。 如果没有草业的发展，未来 20 年不仅将大量进口 牧草，而且牛羊肉和奶类的净进口量也将大幅度地 增长。笔者等的预测结果表明（见表 1），同基准方 案相比，提高我国草原牧区生产力可增加牛羊肉产 量 1.02×106 t；农区发展草牧业潜力更大，可使我 国新增饲草产量 3.6×107 t~5.6×107 t、增加牛羊肉 产量 4.24×106 t，达到基本自给。

《表 1》

表 1  草业发展对我国 2030 年畜产品生产和贸易的影响

 

注：数据来源于笔者模拟分析的结果 , 具体见中国工程院“中国草地生态保 障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告，2015 年。

发展草业是实现现代农业转型的战略需求。发 展草业是促进“粮食、经济作物、饲草料三元种植 结构协调发展”和实现现代农业转型的重要战略， 并将成为未来农业发展新的增长点。农区草地系统可显著提高土地的肥力和物质与能量的利用率，发 展农牧区耦合的草地农业系统是实现农业可持续发 展的战略需求。

《（三）草原是弘扬中华草原文明和保障民族团结的 重要基石》

（三）草原是弘扬中华草原文明和保障民族团结的 重要基石

草原不仅是人类文明的摇篮，也是牧区和半牧 区（特别是边疆少数民族）农牧民赖以生存的基本 生产资料。充分发挥草地生态功能和提高草地生产 力将促进草原牧区的社会发展，对弘扬中华草原文 明、保障民族团结起到重要作用。由过去的茶马互 市发展为今天农区与牧区的系统耦合，将是对草原 文明的巨大支撑。

《三、草原资源退化趋势没有得到根本遏制》

三、草原资源退化趋势没有得到根本遏制

《（一）草原现况是面积大、人均低、栽培少》

（一）草原现况是面积大、人均低、栽培少

面积大、人均低、栽培少是我国草地资源的 基本特征。我国的草原面积是农田的 3 倍、林地的 2.5 倍。但人均草原面积不到 0.3 hm2 ，在主要草地 大国（如澳大利亚、加拿大、美国、俄罗斯和蒙古 国等）中处于末位。作为草业现代化水平指标之一 的栽培草地，只占我国草原总面积的 2.1 %，与澳 大利亚（58 %）、新西兰（69.1 %）、美国（13 %）、 西欧、北欧国家（50 % 以上）相比，差距明显③。

① 引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的分报告“中国草原生态功能研究”，2015 年。 ② 引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告“中国草地生态保障与食物安全战略研究”，2015 年。 ③ 引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告“中国草地生态保障与食物安全战略研究”，2015 年。

《（二）草原面积和质量下降趋势仍在延续》

（二）草原面积和质量下降趋势仍在延续

1. 草原面积总体下降趋势还在延续

过去 20 多年我国草原面积总体呈下降趋势。第一次全国草原资源统一普查的数据 4.1×108 hm2 一直被沿用至今。但据中国科学院资源环境遥感 调查发现，植被郁闭度大于 5 % 的草原面积已 经 从 1988 年 的 3.01×108 hm2 下降到 2008 年 的 2.97×108 hm2 ，净减少 4.55×106 hm2 （下降 1.5 %）， 其中 1988—2000 年草原面积净减少 3.29×106 hm2 （下降 1.1 %），进入 21 世纪以来，下降趋势有所减 缓，2000—2008 年草原面积净减少 1.26×106 hm（下2 降 0.4 %）。草原面积变化主要体现为草原转向耕地、 林地与未利用地（荒地）[3]。

从空间分布上看，1988—2000 年草原面积减少 的区域主要分布在东北、华北和西北地区，面积减 少的最主要原因是草原开垦为耕地；2000—2008 年 草原面积减少的区域主要集中在以草原开垦为耕地 的西北地区和以人工造林挤占草原的南方地区。

2. 草原质量总体恶化但局部改善

近 20 多年来草原质量总体呈退化趋势，但退 化强度减弱，区域差异明显。基于中国科学院资源 环境科学中心遥感调查数据，1998—2008 年草原 覆盖度降低的面积达 2.31×106 hm2 ；其中 1988— 2000年降低1.82×106 hm2 ，2000—2008年降低4.9× 105 hm2 。从空间上看，1988—2000 年退化草原主 要分布在东南部地区、新疆西部地区与内蒙古的 东北部地区①；而 2000—2008 年退化的草原主要 分布在内蒙古的中部、甘南和四川北部，内蒙古 东北部和青海西部的局部区域出现草原质量好转 的态势。

基于中分辨率成像光谱（MODIS）和国际地圈– 生物圈计划（IGBP）的重分类数据反演的 2000— 2012 年我国草原质量变化动态定性分析①，全国有 39.45 % 的草原呈劣化趋势，其中东北区和东南区 的劣化草原面积比例较大；有 60.55 % 的草原质量 近年来呈好转态势，其中中原区和蒙宁区草原质量 好转面积比例较大。但从上述草原覆盖度分析的结 果看，虽然定性分析表明草原劣化面积比例小于 草原好转面积比例，但劣化程度可能要大于好转 的程度。

《（三）未来草原资源还将面临退化的胁迫》

（三）未来草原资源还将面临退化的胁迫

在未来气候变化情景下，草原面积和质量都将 下降。基于政府间气候变化专门委员会（IPCC）第 5 次评估的 4 个气候变化情景（RCP2.6~RCP8.5，RCP 为代表性的气候变化浓度途径）的模拟表明（见 表 2），同 2012 年相比，2030 年草原面积下降区间 为 5.8 %~8.7 %，总体质量（或总净第一性生产力 （TNPP））下降幅度为 13.1 %~16.8 %，总载畜量下 降幅度则达 12.1 %~16.4 %；但不管是草原面积、 质量和总载畜量，分区单元上差异都较大，如果没 有对草原资源保护做出重大战略调整，未来草原资 源在人类活动的干预下还将面临更大的胁迫。

《表 2》

表 2  预测 2012—2030 年草地面积、总净第一性生 产力和载畜量的变化 (%)

 

注：数据来源于笔者模拟分析的结果 , 具体见中国工程院“中国草地生态保 障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告，2015 年。

《四、草原生态功能发挥和生态安全面临威胁》

四、草原生态功能发挥和生态安全面临威胁

《（一）草原生态功能呈现总体退化和局部改善的 趋势》

（一）草原生态功能呈现总体退化和局部改善的 趋势

草原生态功能呈现总体退化。从各生态功能区 草原的面积变化来看，1988—2008 年在水源涵养区、 土壤保持区、防风固沙区和农产品提供区的草原面 积都呈现出不同程度的下降（见表 3）。

《表 3》

表 3  1988—2008 年我国重点生态 功能区草地面积 (×104 km2 )

 

注：数据来源于笔者模拟分析的结果 , 具体见中国工程院“中国草地生态保 障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告，2015 年。

草原生态功能变化的区域差异大。从区域上看， 1988—2008 年除了黄土高原－川滇生态屏障草原生 态系统对我国生态安全保障作用略有增强外，北方 防沙带、东北森林带和南方丘陵山地带草原的生态 安全保障作用都呈现弱化的趋势。近 10 年来国家的草畜平衡、生态移民、退耕还草等重大生态工程 建设的实施对草原的恢复起到了促进作用，使得草 原自 2000 年以来局部地区出现恢复态势。

《（二）未来草原核心生态服务功能还将面临退化压力》

（二）未来草原核心生态服务功能还将面临退化压力

至 2030 年的基准情景、经济发展优先与环境 保育优先三种情景的模拟表明，未来 14 年草原净 第一性生产力（NPP）都呈现不同程度的减少，发 展优先情景下草原净第一性生产力年总产量减少最 为明显；即使在基准情景下，草原总面积也呈现减 少的趋势，草原生态系统产品供给、生物多样性保 护、水源涵养等功能将呈明显退化（见表 4）；只 有在环境保育优先情景下，大部分功能区草原面积 以增加为主，未来 20 年我国“两屏三带”生态屏 障工程建设区草原生态系统的生态安全保障功能整 体提升、局部退化。

《表 4》

表 4  2015—2030 年各重点生态功能区草地面积占比 (%)

 

注：数据来源于笔者模拟分析的结果，具体见中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告，2015 年。

《五、草原生产力呈现下降趋势，但近年来有 所回升》

五、草原生产力呈现下降趋势，但近年来有 所回升

近 20 多年来草原生产力总体呈下降的趋势， 但 2009 年探底后开始有所回升。草原面积和质量 的总体下降必然意味着草原总体产草量的下降和草 原畜牧承载能力的下降。2009 年以来草原总体产草 量呈现回升的势头，到 2013 年全国鲜草总产量为 1.056×109 t，折合干草 3.25×108 t，草原载畜能力 约为 2.56×108 羊单位。近年来草原载畜量出现增 长的同时，超载率也从十几年前的 35 % 左右下降 到 2011 年的 28 %。但牧草产量与主要产区的降水量高度相关，因气候条件在年代际的变化而发生的 增产还应慎重对待①。

①引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告“中国草地生态保障与食物安全战略研究”，2015 年。

《六、草原资源质量与生态功能及生产力退化 的原因》

六、草原资源质量与生态功能及生产力退化 的原因

草原资源质量、生态功能及生产力的变化是一 个整体过程，草原资源数量减少和质量退化势必影 响草原的生态功能和生产力水平。草原资源质量变 化主要受人类活动的影响，而其生态功能及生产力 水平的变化则受人类活动、气温和降水等气候因子 的显著影响。

《（一）垦荒拓耕是我国草原面积减少的主要原因》

（一）垦荒拓耕是我国草原面积减少的主要原因

过去 60 多年，我国先后实施过“大跃进”“以 粮为纲”等政策，为增加粮食产量，草原开垦活动 不断进行。累计开垦草原 1.93×107 hm2 ，占我国草 原面积的 4.8 %，全国耕地面积中有 18.2 % 来自草 原开垦。随着草原开垦扩张，草原边界线不断后退， 多数草原牧区成为农牧交错区。草原面积的缩小、 天然植被的破坏使我国草原的水土保持、水源涵养 功能等多种生态功能日趋退化。

近 20 年来草原开垦仍是草原资源减少的主 因。1988—2000 年草原转向其他土地用途最多的 是耕地和林地，转移面积分别为 3.78×106 hm2 和 1.52×106 hm2 ；2000—2008 年草原转移为耕地与 林地的面积有所下降（分别为 1.53×106 hm2 和 7.4×105 hm2 ，见图 1），但仍是草原资源减少的主 要原因 [3]。草原的过度开垦使草原生态系统破坏，服务功能退化，沙化现象加剧。

《图 1》

图 1  我国草地与其他用地类型之间面积转移的情况

 

注：数据来源于笔者模拟分析的结果 , 具体见中国工程院“中国草地生态保 障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告，2015 年。

《（二）工业化进一步挤占草原资源和破坏草原生态 环境》

（二）工业化进一步挤占草原资源和破坏草原生态 环境

进入 21 世纪后，各草原地区工业化开发进程 加快。城镇化和大规模的开采煤炭、石油、天然气 等资源的工业化过程，直接造成草原资源和生态健 康的严重破坏。1988—2000 年以工业化开发为主的 建设占用草原面积约为 8.58×104 hm2 ，而 2000— 2008 年增加到 1.406×105 hm2 。草原地区工业开发 在给当地政府带来经济增长的同时，也带来了工业 污染、草原破坏、草原退化、地下水位下降、局地 气候条件改变等生态健康问题，严重破坏了草原生 态系统，应严肃慎重处理。

《（三）过牧超载严重破坏草原生态功能并降低草原 的生产力》

（三）过牧超载严重破坏草原生态功能并降低草原 的生产力

过度放牧是草原资源、生态功能及生产力退化 的一个重要原因。新中国成立以来牧区在没有保育 草原的基础上，家畜由 2 900 多万头（只）发展到 9 000 多万头（只），猛增至 3 倍多，过牧现象严重。 草原的饲养管理粗放，经营方式落后等进一步加重了对草原的压力 [4]。超载放牧对草原生态系统产生 巨大的破坏，影响了草原生态系统生境与结构，不 仅降低生产力，还损害生物多样性以及对大气和气 候的调节能力。同时，超载过牧使优良牧草得不到 繁衍生息的机会，相反为毒杂草的快速蔓延提供了 生长所需的营养和空间，从而导致草原植被结构破 坏、功能退化。

《（四）极端气候与自然灾害制约草原生产力提高和 生态功能发挥》

（四）极端气候与自然灾害制约草原生产力提高和 生态功能发挥

我国草原大部分处于气候敏感的干旱半干旱 区，长期以来遭受着各种自然灾害的破坏，对草原 资源、生态功能及生产力产生了不利的影响。旱灾、 水灾、风灾等自然灾害的频发加剧了我国草原生态 系统的服务功能与生产力的破坏，同时虫害与鼠害 的爆发威胁着草原生产力和生态服务功能的提高。 因此，极端气候与自然灾害制约着草原生产力与生 态服务功能的提高。

《（五）草原战略地位认识不到位，保护和投资力度 严重不足》

（五）草原战略地位认识不到位，保护和投资力度 严重不足

草原资源、生态功能及生产力的劣化，从根源 上来说，是对草原重视的程度不够、战略地位认识 的不到位。长期以来，一方面认为草原是取之不尽、 用之不竭的自然资源，对草原资源索取过度；另 一方面，只看到草原是一种经济资源，偏重其经济 功能而没有重视其生态功能。在草原的保护与管理 意识上，只求索取不思投入，只求多产而忽略其承 载力；同时草原保护投入不足，基础设施建设严重 滞后。

《七、草业科教与政策法规保障体系有待改善》

七、草业科教与政策法规保障体系有待改善

《（一）草业科教取得显著的成就，但科技创新与普 及任重道远》

（一）草业科教取得显著的成就，但科技创新与普 及任重道远

我国已基本建立了学科较齐全的草业科研体 系，初步形成了基层草业技术推广体系，建立了具 有我国特色的草业教育与人才培养体系，为草业 的发展做出了积极的贡献。但由于我国草业科技与 教育起步较晚、基础较弱，科技投入低，导致草 业科技队伍规模较小，草业发展的科技贡献率偏 低。一些重大科技问题亟需开展联合攻关，草业科技人才需求存在一定的缺口。草业科技发展仍任重 道远。

《（二）草地的政策法规保障体系有待完善》

（二）草地的政策法规保障体系有待完善

虽然我国已制定和实施了许多同草业相关的国 家和地方性的法规和实施条例及文件，但随着我国 草原功能定位的变化和草业的发展，急需修订和完 善相关的专业法律法规。

《八、保障草地生态安全和草牧业发展的历史 机遇》

八、保障草地生态安全和草牧业发展的历史 机遇

《（一）中央高度重视生态文明建设》

（一）中央高度重视生态文明建设

面对资源约束趋紧和生态系统退化的严峻形 势，党中央和国务院高度重视生态文明建设。中国 共产党第十八次全国代表大会从新的历史起点出 发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策， 要求：必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的 生态文明理念，走可持续发展道路；明确指出，生 态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来，事关中 华民族伟大复兴中国梦的实现。2015 年中央又做出 了《关于加快推进生态文明建设的意见》。保障草 地生态安全是落实中国共产党第十八次全国代表大 会以来中央提出大力推进生态文明建设战略目标的 战略部署。

《（二）草原牧区生产力有较大提升潜力》

（二）草原牧区生产力有较大提升潜力

加大草原保护与建设，优化放牧模式，草原生 产力有较大的提升空间。我国草原放牧系统动物生 产的总体水平与美国和澳大利亚等发达国家相比还 存在明显的差异 , 如荒漠草原、温润典型草原的生 产力与发达国家相比低 35 % 左右，草甸草原生产 力比发达国家低 60 % ①。如果实施草原培育工程、 增加栽培草地面积、推行合理放牧方式、促进农牧 区的耦合发展，草原畜牧业生产力可得到显著提升。

《（三）农区草业发展潜力巨大，经济、生态和社会 效益显著》

（三）农区草业发展潜力巨大，经济、生态和社会 效益显著

农区饲草生产潜力巨大，发展草业可大幅提 高畜产品供给并改善农区的生态环境和提高农民收入。我国农区草业发展潜力巨大，适宜于种草的土 地资源丰富，具有较大的饲草生产潜力 [5,6]。若适 当调整种植结构，实施草田轮作，将部分农田、冬 闲田和林（茶、果）间地等地用于种植高产优质牧 草，可以大幅提高我国饲草供给。发展农区草业对 于修复农区退化土壤、控制水土流失以及治理农业 面源污染、提高水资源利用率具有重要意义②。通 过发展粮草兼顾、农区与牧区耦合的草地农业系统， 将促进农业生产结构转型和区域的协调发展。据笔 者等分析，农区草业的发展潜力至少是牧区增产潜 力的 4 倍。

① 引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的分报告“草原生产力与食物安全研究报告”，2015 年。 ② 引自中国工程院“中国草地生态保障与食物安全战略研究”重大咨询项目的综合报告“农区草业与食物安全研究报告”，2015 年。

《（四）保障草地生态安全和生产力有许多国内外的 经验可借鉴》

（四）保障草地生态安全和生产力有许多国内外的 经验可借鉴

国内在草原区退化草原治理和农区草畜耦合等 方面取得了一定的经验。局部退化草原通过增加投 入，实施国家重大生态工程和生态补偿，推行轮牧、 休牧、禁牧和草畜平衡制度，强化草原监理部门体 系的建设，加大破坏草原违法案件的查处力度，有 效地遏制了草原的生态持续劣化，保障了草原生态 的服务功能。农区通过发展农牧耦合系统，形成了 众多经济和生态可持续发展模式。如南方农区水稻 – 黑麦草、水稻–紫云英、玉米–紫花苜蓿等粮草相结 合的种植模式，以狼尾草、黑麦草为核心的“猪（牛）– 沼–草”治理养殖污染模式；南方山区和牧区多年生 混播草地栽培；黄土高原粮草轮作、西北绿洲农区 “公司 + 养殖区 + 农户”肉牛养殖；农牧交错带多年 生牧草栽培“粮 + 草 + 牲畜养殖系统”等草地农业 创新模式；利用农区与牧区饲草生产在时空方面的 差异，对农牧区牲畜进行异地短期肥育，提高牲畜 商品率的饲养模式，可提高当地畜产品至少 3 倍。

重视草原动态监控、基础设施建设、栽培草地 与多元管理的国际经验值得借鉴。对北美、澳大利 亚、阿根廷、新西兰等国家和地区草地生态保障的 经验研究表明，建立遥感监测机制，加强草地载畜 力的动态调控和管控极其重要；同时，重视对草地 基础设施建设的投入，在增加天然草原保护的同时， 扩大改良草地和栽培草地面积，以上这些国家的栽 培草地占总草原面积均过半；在草地经营方式上， 注重草地经营规模的优化。

《九、保障草地生态安全与发展草牧业的战略 和建议》

九、保障草地生态安全与发展草牧业的战略 和建议

《（一）战略目标》

（一）战略目标

经过 20~30 年的努力，牧区从根本上遏制草原 面积下降、功能退化的趋势，在保障草原生态安全 的同时，显著提高草原的生产力；农区构建并稳步 推进粮草兼顾型农业的发展，使草牧业成为我国未 来农业发展新的增长点，实现现代农业结构的转型； 实施牧区与农区草业的耦合发展，保障国家食物安 全和农牧区的可持续发展。

《（二）战略重点》

（二）战略重点

1. 保障草地生态安全战略

坚持加大保护草地资源力度，全面恢复和改善 草原生态功能的草地生态安全保障战略。生态功能 是草地的第一大功能，要充分认识保障草地生态功 能在维护国家生态安全中的战略地位，树立尊重自 然和保护自然的生态文明理念，把草原生态安全放 在突出地位；重点从法律法规上为保护草地资源的 总量与质量提供制度保障，从重大建设项目上为草 原生态的恢复和改善提供工程保障，从生态补偿机 制建设上为广大牧民生计和草原资源的可持续利用 提供激励保障，从科技发展与教育体系建设上为保 障草地生态安全提供技术支撑和人才保障。

2. 发展草牧业与保障食物安全战略

坚持加快粮草兼顾型农业发展，提高食物总体 供给能力的草牧业发展与食物安全保障的战略。充 分认识发展草牧业的国家战略地位，在农区重点发 展以草田轮作为核心的粮草兼顾型农业，发展栽培 草地，提高农区土地的生产力，发展草食家畜；在 草原牧区，重点建立以人居–草地–畜群放牧单元为 核心的现代草牧业，并在适宜区域发展栽培草地； 发展农区与牧区相耦合的草业系统；完善草业管理 和经营体系，确保草业发展、农业转型和食物安全 战略目标的实现。

3. 草业教育发展与科技进步促进战略

坚持加大投入、人才为本、完善体系、改革创 新的科教促进战略。加大对教育、科研和技术的推 广投入，提高草业高等教育，强化草业职业教育体 系，充实草业的系统与经济分析能力；结合试验示 范区，以现有国家科学试验网站、中华人民共和国农业部的草原监理试验系统、各教学研究单位的实 验基地为基础，构建全国完善的定位研究和动态监 测系统；建立草业推广与培训系统，发展草业基 层技术服务推广体系，开展农牧民技术与市场技 能培训。

4. 发展草原文化与各民族共同繁荣战略

坚持弘扬中华草原文明、促进各民族团结的共 同繁荣促进战略。加大中华草原文明的宣传力度， 把草原文化建设作为国家文化和社会建设的重点内 容，努力建设美丽的草原，使草原真正成为弘扬中 华草原文明和保障民族团结的重要基石，实现中华 民族永续发展。其核心任务是实施放牧畜牧业的现 代化转型。

《（三）重大措施建议》

（三）重大措施建议

1. 实施草地生态安全保障建设重大工程

建设目标：实施草地生态安全保障建设重大工 程，恢复草原绿色植被、扩大草丛覆盖率，保育草 地水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性和 畜产品供给等生态服务功能，促进国家生态文明建 设和牧区的可持续发展。

分类实施：将草地划定为自然保护区、植被自 然恢复区、生态工程建设重点区。在自然保护区， 禁止草地开发，加大生态移民投入力度，使放牧压 力保持中度放牧以下；在植被自然恢复区，扩大退 耕还草范围，恢复并完善人居–草地–畜群放牧系统 单元，执行草畜平衡制度，开展对被破坏草地的生 态植被修复和恢复；在生态工程建设重点区，以国 家“两屏三带”生态屏障工程建设项目为依托，构 建草地生态安全保障工程建设体系。

2. 实施“三北植被恢复体系工程”

建议在干旱半干旱地区停止“三北防护林体系 建设工程”的实施，开展“三北植被恢复体系建设 工程”。生态修复工程建设应尊重自然规律，从源 头防控风沙，做到宜林则林，宜灌则灌，宜草则草， 以草压沙，以灌固沙。在干旱半干旱地区种草具有 易种植、易成活、成本低、周期短、见效快的优势， 且草地固沙能力强于林地，水资源消耗量也比林地 少。同时制订并实施严格的植被恢复工程科学决策 标准，保证对风沙源头天然植被的恢复。建议将“三 北防护林体建设局”改为“三北植被建设局”，发展 林草兼顾的脆弱生态区植被保护与修复工程。

3. 建立粮草兼顾、生态生产兼顾、牧区农区耦 合的草地农业系统

建立粮草农业转型科技和政策试验示范基地。 在不同草地经济生态区设立县旗以上规模的科学研 究与试验示范区 7 到 10 个，深入研究，并及时示 范推广；规划调整粮食作物和牧草的种植时间、结 构和布局，实现粮草并重；促进草田轮作、农闲田 种草等生产技术创新及应用；探索边际土地种植牧 草肥田养地的技术体系；开展将牧草及饲用植物纳 入农业生产统计范围和给予等同粮食补贴优惠政策 的试点工作。

建立粮草及生态与生产兼顾、牧区与农区耦合 的草地农业系统。在充分总结示范基地建设经验的 基础上，以系统耦合的总体规划为核心，统一部署 国家各部门的生态补偿、栽培草地、草田轮作、品 种改良（家畜与牧草）、生态移民等各项有关专项， 实现我国农业结构转型的历史性任务。

4. 启动“振兴草牧业”国家重大专项

(1) 立项背景。长期以来我国农业结构失调， 种养业及农牧区缺少系统耦合，农业生产系统与社 会消费系统严重错位，由此导致了 90 % 的天然草 原不同程度的退化，近 1/6 的耕地质量下降，饲料 和畜产品进口逐年增长，农业生产和生态危机不断 加大。落实中国共产党第十八次全国代表大会提出 的加强生态文明建设和 2015 年中央“一号文件” 提出的促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构 协调发展，振兴我国的草牧业。

(2) 总体目标。以实现国家食物安全和草地生 态安全为导向，通过草牧业关键技术突破、天然草 地和农田等资源集成，在保证生态安全的前提下， 使得我国草地退化得到遏制，草地生态服务和生产 能力提高 20 % 以上，草畜产品自给能力达到 90 % 以上。培养一支在国际上有影响力的草牧业国家创 新研究团队，培植一批具有国际竞争力的企业集团， 使我国草牧业产业化自主创新能力整体跃居世界先 进水平，显著增强我国食品安全和可持续发展能力。

(3) 总体方案。以天然草原和农田为两大研究 对象，确定草原合理利用、粮草兼顾型农业系统的 建立和饲草产品开发与利用三大研究方向；重点突 破草地合理利用、种植结构调整、饲草新品种选育 三大核心技术；建立草原生态安全红线、农牧耦合 范式、农业结构调整试验示范、草牧业产值与生态 产值统计监测评价、中国草牧业决策支持系统五大支持保障体系。通过三大核心技术和五大支持保障 体系，全面提升我国草畜产品的生产水平，促进草 牧业产业化发展。

(4) 专项启动条件。我国草牧业科技经过多年 发展，在草牧业基础研究、应用研究和政策研究等 方面取得了一系列的成就，为振兴草牧业奠定了一 定的人才储备和科技积累。

《（四）主要政策建议》

（四）主要政策建议

1. 划定草原资源生态保护红线

我国草原总量、质量下降和生态功能劣化局面 还未得到根本遏制，划定草原资源与生态保护红线 刻不容缓。划定并实施草原资源与生态保护红线也 是落实中国共产党第十八届中央委员会第三次全体 会议提出的“划定生态保护红线”的战略举措，是 秉承生态优先的价值观和伦理观，兼顾草牧业发展、 牧民增收与生态保护的共同发展，是草牧业可持续 发展的重要保障。草原红线内为严格保护区、不许 移作草牧业以外的任何用途。

草原红线确定原则。红线保护的范围应为目前 用于放牧、割草和生态保护的天然草原；建议以草 地综合顺序分类法类型图大类为标准，以省区界线 为基础设定草原红线；建议以 2012 年我国天然草 原总面积约为 3.773×105 km2 为基底，设置一级红 线（约为现有草原面积的 90 %）。

2. 建立现代草业教育、科研与推广体系

实施科教兴草，完善草业高等教育体系，加强 草业职业与基层教育；建立草业科技创新体系，充 实草业系统分析；结合试验示范区，以现有国家科 学试验网站、我国农业部的草原监理试验系统、各 教学研究单位的实验基地为基础，构建全国完善的 定位研究和动态监测系统；发展草业基层技术服务 推广体系，开展农牧民技术与市场技能培训。

3. 加大草原生态补偿投入，完善生态补偿机制

草原生态价值难以估量，要树立对草原生态系 统自身价值的尊重，把主要以经济增长作为衡量草 原价值的标准改为以其生态功能、生态安全、生态 建设和经济价值并重的衡量价值标准。建立草原生 态补偿机制，遵循切实保护牧民利益与草原生态恢 复并举的方针，把生态补偿资金列入国民经济和社 会发展的预算，以保障草原生态补偿资金的投入 与合理运行。避免生态补偿转化为生态购买的趋 势蔓延。

4．完善草地管理体系和经营制度

完善和提升草地管理体系：建议设立国家草业 局或草业领导办公室，提升国家层面的草业行政机 构，加强有关草业的全国范围的管理协调工作；组 建国家草业智库，为保障国家草地生态安全和产业 发展提供决策咨询服务；建立草业统计体系，将牧 草（含饲料作物）纳入国家统计门类，推行饲用食 物当量的计量工作；启动全国草地资源普查，理清 草地资源数量、质量和区域空间分布。

推进草牧业经营主体创新：明确草原与草业产 权制度，实施“三权”分离，推进经营权流转和草 地规模化经营；实施划区轮牧、放牧与舍饲相结合、 推行放牧畜牧业的现代化转型；探讨牧区与农区的 草业耦合发展模式。

5. 完善草地保护法律法规体系

修订《中华人民共和国草原法》，增加有关草 原与草业功能定位，明确草原生态保护红线，完善 草原生态补偿法规，明确农区栽培草地的建设保护； 制定相关法律细则，进一步开展草地确权，建立牧 草种质库的法规及实施细则，明确危害和破坏草原 的处罚细则。

本项目负责人为 旭日干、任继周、南志标；执 笔人为黄季焜、邓祥征、林慧龙、仇焕广。