面向2035生态产品价值实现推进战略研究

文一惠 , 刘桂环 , 王金南 , 刘懿颉 , 刘国波 , 华妍妍 , 王夏晖

中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (5) : 19 -29.

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中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (5) : 19 -29. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2025.07.008
生态产品价值实现与绿色低碳转型路径研究

面向2035生态产品价值实现推进战略研究

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Overall Strategy for Promoting Value Realization of Ecological Products Toward 2035

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摘要

建立生态产品价值实现机制，是我国作出的重要战略部署，是一项重大改革任务，是美丽中国建设的重要保障，是实现碳达峰、碳中和目标的关键支撑要素，为人民共同富裕开辟新路径。生态产品价值实现推进战略可为国家2035年战略目标实现提供有效支撑。本文通过系统梳理我国生态产品价值实现的实践进展，结合文献分析、现状研判与战略适配性分析方法，深入剖析“度量难、交易难、变现难、抵押难”的核心瓶颈问题，在美丽中国建设、共同富裕、”双碳”目标等国家战略框架下，响应发展新质生产力的新要求，以“价值目标 ‒ 基础制度 ‒ 政策工具 ‒ 产业支撑 ‒ 配套保障”为主线，提出了面向2035生态产品价值实现的愿景、战略目标、战略任务以及分区战略布局和差异化实现路径，为推动我国发展理念、发展方式和发展动力变革提供重要支撑。

Abstract

Establishing a mechanism for the value realization of ecological products is crucial for promoting ecological development in China and for achieving the goals of carbon peaking and carbon neutrality. It also paves a new path for common prosperity for all the people and can provide effective support for achieving national strategic goals by 2035. This study sorts out the practical progress of the value realization of ecological products in China, and adopts methods such as literature analysis, current situation assessment, and strategic adaptability analysis to explore the core bottlenecks regarding the value realization, namely, difficulties in measurement, transaction, monetization, and mortgage. Under the national strategic frameworks of building a Beautiful China, achieving common prosperity, and attaining the carbon peaking and carbon neutrality goals, this study responds to the new requirements for developing new quality productivity and proposes the vision, goals, and tasks for the value realization of ecological products toward 2035, with the strategic mainline being "value goals‒basic systems‒policy tools‒industrial support‒supporting guarantees." It also puts forward a differentiated strategic layout and implementation paths for the value realization of ecological products in different regions, providing important support for the transformation of China's development concepts, modes, and drivers.

Graphical abstract

关键词

生态产品价值实现 / 2035愿景 / 新质生产力 / 总体战略 / 保障措施

Key words

value realization of ecological products / the vision for 2035 / new quality productivity / overall strategy / supporting measures

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文一惠,刘桂环,王金南,刘懿颉,刘国波,华妍妍,王夏晖. 面向2035生态产品价值实现推进战略研究[J]. 中国工程科学, 2025, 27(5): 19-29 DOI:10.15302/J-SSCAE-2025.07.008

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一、 前言

当前，全球气候变化、生物多样性锐减等危机叠加，威胁着人类社会的可持续发展。全球对绿色发展的共识也达到新高度。我国一直高度关注保护与发展的辩证关系，立足我国发展实践，针对不同阶段面临的保护与发展新情况新问题，提出中国特色的可持续发展理念，揭示保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，并多次强调要健全生态产品价值实现机制，把生态优势转化为发展优势[1]。党的二十大报告更加清晰擘画了到2035年我国发展的目标要求，科学描绘了全面建成社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，明确提出：到2035年，我国全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展；广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，并将“健全生态产品价值实现机制”作为深化生态文明体制改革的重要任务。生态产品价值实现机制强调将优美生态环境“产品化”，促进生态资源与人造资本、人力资本和劳动等并列成为经济生产要素，将生态资源的潜在价值转化为现实的经济价值，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，是新时代发展新质生产力的重要阵地[2]，是实现共同富裕的重要举措。

当前，我国生态产品价值实现机制建设已经取得积极进展和成效，各地区依托基础条件，加大生态产品价值实现实践创新和制度创新，探索出诸多高品质生态环境支撑高质量发展的生动实践，但实践中也还存在一些共性问题，度量难、交易难、变现难、抵押难的“四难”问题尚没有得到根本解决，影响生态与经济社会协同发展的进程。开展面向2035年愿景目标的生态产品价值实现推进战略研究，在美丽中国建设、共同富裕、“双碳”目标等国家战略框架下，聚焦制约生态产品价值实现的深层次制度瓶颈，研究提出生态产品价值实现战略推进路线图，为巩固提升“绿水青山”保护成效、持续增强“金山银山”的生态潜力和绿色动能提供参考方案。

二、 生态产品及其价值实现的相关理论

生态产品是具有中国特色的概念，国际上与生态产品相似的概念有生态系统服务（ES）、自然对人类的贡献（NCP）和生态系统最终服务（FES）。ES最早由斯坦福大学Paul Erhlich教授在1981年提出，2001年联合国启动的千年生态系统评估（MA）项目将ES定义为人类从生态系统直接和间接获得的各种惠益，包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务，该分类被业界普遍认可和广泛应用，是后续研究的基础。联合国环境规划署（UNEP）主导的生态系统与生物多样性的经济学（TEEB）在MA的基础上进行了调整，将ES划分为供给服务、调节服务、栖息地服务和文化服务。2019年，联合国生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）发布了《生物多样性和生态系统服务全球评估报告》，首次在全球层面上评估了NCP，NCP的分类基于MA生态系统服务分类演变而来，涵盖了调节贡献、物质贡献和非物质贡献3大类。FES是联合国等国际组织2021年制定的《环境经济核算体系——生态系统核算》（SEEA EA）的定义，指生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的最终产品，包括物质供给、调节服务、文化服务，这是我国《生态产品总值核算规范》重点参考的定义和分类。

当前，国内对于生态产品的概念、内涵存在狭义和广义之分，狭义的概念类似于生态系统服务的概念，是依赖生态系统直接生产的初级生态产品，强调自然生态系统为人类福祉所做的贡献，《全国主体功能区规划》首次将“生态产品”定义为维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源、宜人的气候等，侧重强调生态系统的调节和维持服务；《生态产品总值核算规范》将“生态产品”定义为生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献，包括物质供给、调节服务和文化服务三类，将生态产品总值（GEP）定义为一定行政区域内各类生态系统在核算期内提供的所有生态产品的货币化价值之和。我国各省（市）发布的生态产品总值核算技术规范也普遍将生态产品分为物质供给、调节服务、文化服务三类。广义的概念还包括基于上述初级生态产品的市场开发经营而形成的衍生性生态产品，包括由社会经济系统生产的生态友好型、环境友好型产品，以及可交易的生态资源权益性生态产品等。

生态产品是人类生存与发展的基本条件，蕴含着丰富的价值。生态产品价值实现的过程就是将被保护的、潜在的生态产品转化成现实经济价值，为人类社会增加生态福祉的过程[3]，是实现经济社会可持续发展的重要途径。其中，调节服务类生态产品是自然生态要素通过自身的生态功能和生物物理过程形成的无形惠益，是保持和提升生态系统多样性、稳定性、持续性，保障人类生存发展的基础保障，因其具有非竞争性和非排他性特征，很难直接通过市场交易实现经济价值，一般由政府代表全社会购买生态产品，以中央向地方的转移支付和地区间、流域上下游横向生态补偿等形式为主；物质供给类生态产品是生态系统为人类提供并被使用的物质产品，文化服务类生态产品是生态系统为提高人类生活质量提供的非物质惠益，因其在国民经济中有明确分类，生产和消费对象明确，可直接通过市场交易实现价值。

三、 我国生态产品价值实现总体进展

（一） 不断完善组织实施体系

国家发展和改革委员会开展首批全国生态产品价值实现机制试点，生态环境部以“绿水青山就是金山银山”实践创新基地为载体，总结并推广有特色、可借鉴、可推广的实践经验和发展模式，自然资源部、水利部、农业农村部、气象局等部门积极探索自然资源、水土保持、农业、气候等领域生态产品价值实现机制试点，推动生态产品价值实现模式、路径、机制创新。各省通过制定落实文件、加强统筹协调、完善制度体系等方式，推动形成具有区域特色的生态产品价值实现模式，截至2025年5月，全国26个省（自治区、直辖市）相继印发了建立健全生态产品价值实现机制实施方案、行动方案等政策文件，探索形成具有区域特色的生态产品价值实现模式[4]。

（二） 建立健全生态产品调查监测机制

自然资源部门基本建立了覆盖土地、矿产、海洋、水、森林、草原、湿地、荒漠和国家公园等各类自然资源的产权体系，构建了自然资源统一确权登记的制度体系和登记信息系统。林草部门组织开展国家林草生态综合监测评价，联合发展和改革委员会、统计等部门等发布了《生态产品目录（2024年版）》。生态环境部门持续开展全国和重点区域生态状况监测评估，不断完善“天空地一体化”生态质量监测网络，遴选完成2批生态质量综合监测站，171个综合站纳入全国生态质量监测网络，实现了31个省份和新疆生产建设兵团全覆盖，全国共布设1.64万个生态质量监测样地，基本实现县级行政单元全覆盖，建成了全球规模最大的生态环境监测网络。一些地方结合实际，建立了本区域生态产品信息云平台和生态产品目录清单。

（三） 深化生态产品价值评价及应用

各地积极开展GEP试算，探索构建符合区域特征的评价方法体系，浙江、广东、山东、北京等多个省（直辖市）建立了包括生态产品目录、核算方法等在内的评价体系，积极探索GEP在生态保护成效评估、政府绩效考核、生态补偿等方面的作用。例如，深圳市盐田区将GEP作为预期性指标纳入相关规划指标体系；浙江省景宁县、青田县和遂昌县根据GEP核算结果开发金融贷款产品，淳安县将GEP核算结果纳入乡镇生态保护补偿资金分配依据；北京市创新开展生态系统调节服务价值（GEP-R）核算和特定地域单元生态产品总值核算（VEP），充分发挥GEP-R在补偿和考核中的引导作用，以及VEP在项目开发中的导向作用。

（四） 丰富拓展生态产品经营开发路径

各地利用生态环境优势，通过发展“生态+”产业、环境敏感型产业、权益交易等方式，将好山、好水、好空气作为生产要素，通过市场交易实现经济效益。江苏、浙江、云南等地积极探索生态修复与生态旅游、生物多样性保护与生态产业协同发展路径。区域公用品牌认证评价促进价值增值，北京制定国内首个物质供给类生态产品评价地方标准，黑龙江依托独特的冷凉气候资源和林区资源优势，积极发展数字经济、生物经济、生命科学产业。贵州建立生态产品品牌评价机制，充分强调生态产品对环境的依附性。浙江、江西、河北、黑龙江等地通过建立碳市场数据质量管理体系、开展温室气体自愿减排项目开发试点、制定碳汇地方标准等途径，推动碳市场与碳汇交易。浙江、河北、江西等地实现跨省、跨市排污权交易，推动跨区域交易取得突破性进展。

（五） 生态产品保护补偿机制迈入新阶段

国家每年的财政补偿资金规模已经达到约2000亿元，全国重要生态系统和生态功能重要区域的保护水平持续提升，约50%的森林和草原纳入补偿范围，1/3的县域得到了重点生态功能区转移支付。在财政部和生态环境部的推动下，24个省份签订了跨省流域横向生态保护补偿协议，涉及30个跨省流域（河段），对推进流域上下游地区共同开展生态环境保护和治理发挥了重要作用，2025年流域横向补偿迭代升级，开启了“中央统一动作+地方自选工作”并行推进的“统分结合”新阶段。《生态保护补偿条例》的实施，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，为今后生态保护补偿实践工作提供了精准指引。生态环境损害赔偿制度不断健全，各地积极探索林业碳汇代偿、技改代偿、劳务代偿、异地替代修复等方式，推动生态产品价值实现与生态环境修复有机结合。

（六） 绿色金融助推生态产品价值实现

2021年，中国人民银行发布《环境权益融资工具》行业标准，推动《碳排放权质押贷款业务服务流程指南》的制定工作，为规范国内碳金融产品创新发展提供了标准依据。各地积极推动金融产品和服务创新，探索建立“绿色金融+普惠金融+乡村振兴”“保证担保+追加林权抵押”等新模式。例如，江苏省苏州市吴中区推出生态绿色环境救助责任保险、浙江衢州推行“低碳贷”、陕西安康试点“富硒贷”、江西资溪探索森林赎买抵押贷款、福建发展林业碳汇指数保险等，绿色金融保障生态产品价值实现的机制逐步完善。

四、 我国生态产品价值实现存在的问题

总体上看，我国生态产品价值实现机制尚处于起步探索阶段，各方对生态产品的内涵和外延尚未达成共识，生态产品目录、产权界定、实现路径等关键环节的政策基础相对薄弱，各领域政策间的统筹协调不够，特别是“度量难”“交易难”“变现难”“抵押难”等“四难”问题依然是制约各地实践的难点。

（一） 度量难：生态产品价值评价各自为战，缺乏可持续性

据不完全统计，地方各级政府部门和行业团体探索制定了60余份生态产品价值核算技术规范，甚至出现同一省份内省、市、县等多级标准，各类技术规范评估体系、测算方法、数据来源不尽一致，核算结果横向可比性不强，难以获得普遍认可。部分地区将GEP核算视为简单的一次性工作任务委托给专业机构核算，但核算工作的可持续性不足，GEP核算尚未像国内生产总值（GDP）一样纳入主流化综合决策程序，未形成常态化工作机制[5]。同时，GEP结果被过分关注，很多地方更关心本地生态产品的经济价值，忽略反映生态贡献但未在GDP中体现的生态系统调节服务价值，GEP核算结果在补偿、考核、决策、融资等方面尚未得到有效应用[6]。

（二） 交易难：生态产品供给与需求不平衡，市场交易存在难度

我国经济发达地区人口密集，对优质生态产品的需求与日俱增，但生态产品大多分布在经济欠发达地区，基础条件相对薄弱，开发经营能力相对不足，缺乏统筹安排或必要的基础设施建设。大部分生态产业集中在生态产品初级加工、旅游资源开发等初级阶段，没有形成区域发展连带效应[7]，一些地区“井喷式”发展特色民宿、观光旅游，出现供给过剩与需求不旺的矛盾。生态资源权益交易市场还不成熟，存在买卖双方信息不对称的问题，例如，丽水市开发林业碳汇超过1.8×105 t，但交易量仅有约2×104 t，尚未进入全国统一大市场。

（三） 变现难：生态保护补偿仍不充分，生态保护者没有得到合理回报

我国纵向生态保护补偿以财政转移支付为主，受财政支付能力影响，纵向补偿资金往往无法完全弥补生态保护地区的保护投入和经济损失。各地正在实施的流域横向生态保护补偿也以资金补偿形式为主，资金额度主要以协商为主，各协议年度结算资金从几百万元到几亿元不等，跨度较大，有些还设置了互不补偿的情景，补偿力度和资金使用范围有限，生态产品在上下游的供需关联还未真正建立。生态环境损害赔偿制度有待进一步健全，各地普遍反映修复资金难以落实到位、替代修复项目的选择缺乏规定等问题，在受损生态环境跨行政区划的情形下，生态修复工作难以启动，导致修复效果难以保证[8]。

（四） 抵押难：生态产品及相关权属界定不清，绿色金融产品供给不充分

生态产品的界定较笼统，生态产品的概念和内涵在落地实践中还缺乏可操作性。生态产品有什么、有多少、由谁提供等信息不明确，产权界定不清晰，影响特定权属功能的发挥。例如，丽水市青田县探索“河权到户”，由于水权与地权既高度关联，又因水的流动性并不完全重合，导致实际操作中很难精确划分界限，产生产权矛盾纠纷。受自然资源资产产权不够清晰、未来收益不确定等因素影响，有效服务于生态产品价值实现的绿色金融产品不足、方式单一，且以短期信贷为主，融资规模不足，难以满足中长期发展需求。浙江、江西、福建等省份开展诸多绿色金融创新，但存在较为明显的区域性特征，难以突破地理局限，在一定程度上影响了市场规模的扩大。

“十五五”时期，乃至2035年，生态产品价值实现将从局部探索走向全域覆盖、系统整合、跨域协同的高质量发展阶段，传统核算方法面临技术突破，生态产业模式迎来创新变革，交易市场不断走向成熟，区域协同合作进一步加强，如何以数字技术重构价值实现全链条，如何以生态产品产业助推生态优势地区高质量发展等都亟需破题。

五、 面向2035生态产品价值实现推进愿景与目标

生态产品价值实现是生态、经济、社会因素的有机融合，在美丽中国建设、共同富裕、“双碳”目标等国家战略框架下，面对发展新质生产力的新要求，建立健全生态产品价值实现机制，扩大优质生态产品供给，有效降低发展的资源环境代价，通过政策创新、市场创新与技术创新，打通“绿水青山”和“金山银山”的双向转化通道，可为推动我国发展理念、发展方式和发展动力变革提供重要支撑[9]。

（一） 战略思路

以生态产品价值实现的生态 ‒ 经济 ‒ 社会综合目标为发力点，以建立健全调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障以及推进机制“六大机制”为导向，系统设计“价值目标 ‒ 基础制度 ‒ 政策工具 ‒ 产业支撑 ‒ 配套保障”的生态产品价值实现运行机制。实现三个“聚焦”：一是聚焦优质生态产品供给的生态目标，加强制度设计，健全自然资源资产产权制度，激发生态产品供给主体的活力；二是聚焦激活绿色增长潜在动能的经济目标，科学评价生态产品价值，深化评价结果应用，布局生态产品和经济产品空间分布匹配路径，培育具有竞争力的特色优质生态产品产业，建立和完善碳汇交易等生态产品市场机制，促进经济发达地区与欠发达地区的协同发展，打通生态产品从“定下来”到“算出来”再到“用起来”的通道；三是聚焦农村地区发挥生态优势形成良性发展机制的社会目标，结合乡村自然本底和经济条件，探索符合自身发展条件“生态高地”产业发展路径，激活乡村要素，构建公平合理的利益分配体系，推进共同富裕[10]（见图1）。

（二） 战略目标

生态环境共保共治、自然资源高效配置、保护发展互相赋能的生态产品价值实现格局全面构建，利益相关方之间的责任分担、利益协调、价值流闭环等问题基本解决，生态保护修复的要素可持续投入机制日益完善，资本、技术、人才等多元要素的投入渠道持续拓宽，区域之间、城乡之间协同体制机制障碍有效破解，生态产品的特性、品质与不同消费群体应用场景精准匹配，达成高效的生态产品供需衔接状态，生态产品价值得到市场充分认可，生态产品第四产业发展[11]成为生态惠民、生态富民以及建设美丽中国的主要产业形态。

1. 2027 年目标

到2027年，“度量难”“交易难”“变现难”“抵押难”等“四难”问题得到逐步破解，生态产品调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障以及推进机制系统化探索实践取得实效。

生态目标：形成全国自然资源资产“一张图”[12]，生态产品权责归属基本清晰，生态产品产权权能不断丰富；全面开展GEP核算及结果应用，反映生态保护成效的调节服务类生态产品价值评价技术体系不断完善，核算结果应用场景不断丰富，在区域生态文明建设中的引导作用显著增强。

经济目标：建立健全生态产品产业统计体系，在国民经济核算框架下，构建生态产品产业核算的卫星账户，实现生态产品产业可观、可感，生态优势转化为经济优势的能力明显增强。

社会目标：生态资源权益交易实践案例取得实效，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备，基本形成政府、企业、农民专业合作社、个人、金融资本和社会组织多元主体参与的价值实现体系。

2. 2035 年目标

到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立，不同生态要素类型、不同经济社会发展阶段、不同主体功能定位的地区形成了各具特色的生态产品价值实现模式，为美丽中国目标基本实现、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展、碳排放达峰后稳中有降等目标提供有力支撑。

生态目标：形成科学有效的GEP管理模式，满足生态产品价值实现差异化需求；GEP及调节服务类生态产品价值评价结果全面应用于考核、评估、规划、项目、补偿、赔偿以及交易等场景，真正发挥出在区域生态文明建设中的引导作用。

经济目标：生态产品供需对接和交易精准高效，生态产品产业规模不断扩大，成为战略性新兴产业，物质供给、调节服务及文化服务不同类型生态产品产业多业态协同发展格局基本形成。

社会目标：乡村资源要素整合、发展模式创新、政策环境优化等方面问题基本解决，形成市场竞争有序、多元主体参与、信息交互共享的生态产品市场交易体系，提供生态产品的地区和提供农产品、工业产品、服务产品的地区同步基本实现现代化，人民群众享有基本相当的生活水平。

六、 面向2035生态产品价值实现推进战略任务

在美丽中国建设、共同富裕、“双碳”目标等国家战略框架下，面向生态环境共保共治、自然资源高效配置、保护发展互相赋能的生态产品价值实现格局全面构建的愿景，聚焦生态产品价值实现推进战略目标，理顺体制机制，保障有效政策供给，丰富路径实践场景，研究提出面向2035生态产品价值实现推进战略行动、重点任务、战略布局以及保障措施，全面推动生态产品价值有效实现。

（一） 战略行动

1. 生态产品价值实现与国家战略协同推进行动

锚定激活县域经济活力、加快城乡融合发展、实现共同富裕的战略目标，将生态产品价值实现作为关键举措，全面纳入各地高质量发展与生态文明建设相关规划，并列为重要任务。适时编制生态经济发展专项规划，紧密对接国家主体功能区战略与区域重大战略，充分挖掘并高效利用不同地区、多样类型的生态资源优势，科学有序培育以生态产品价值实现为核心的生态经济新业态、新模式。开展全国生态产品价值实现适宜性评价，建立全国生态产品价值实现发展格局，形成生态产品价值实现分类指引。系统总结并推广不同类型区域的以产业为支撑的生态产品价值实现模式，重点提炼“产业统计 ‒ 发展路径 ‒ 项目清单 ‒ 配套政策”的系统性实施框架，推出一批可复制、可推广且各具特色的生态产品价值已实现发展示范样板[13]。

2. 生态产品价值实现与新质生产力协同发展行动

生态产品价值实现是新时代发展新质生产力的重要阵地[14]，依据现代科技前沿趋势与产业变革走向，深度剖析生态产品价值实现与人工智能、量子科技、生物技术等新兴领域的融合交汇点，突破生产和保护之间的技术壁垒，提升生态产品的开发利用效率和附加值[15]。编制生态产品产业链技术创新图谱，构建生态产品产业图谱，以数字化、智能化手段重塑生态产品生产流程与经营模式，提高生态产品数据智能分析水平，加强生态产品产业与传统产业在生产要素、产品研发、技术创新和市场开发等方面的交互融合，打通产业链上下游，支持“链主”企业牵头构建上下游紧密合作的创新联合体，以生态产品供需联动为目标，构建“技术融合 ‒ 业态培育 ‒ 场景验证”创新链，实现传统生产要素与生态环境等新型生产要素的优化配置，使产业链条更长、治理场景更丰富、示范样板更鲜活。

3. 生态产品价值实现相关政策协同联动行动

基于国家整体战略布局与生态文明建设需求，系统梳理现有生态环境保护、自然资源管理、产业发展扶持、区域协调促进等领域政策，识别政策之间的潜在冲突，构建全方位、多层次的政策协同框架。完善产权保护、市场准入、社会信用等市场经济基础制度，在自然资源确权登记的基础上，探索建立跨区域生态产品产权协调机制，建立生态产品市场准入负面清单制度，简化生态产品市场准入审批程序，健全激励机制支持中小企业、农民合作社、家庭农场等各类主体进入生态产品市场，构建生态产品市场信用体系，生态环境、金融、税务、市场监管等部门联合开展生态产品信用评价与监管；完善生态产品政府回购等市场调节机制，通过专项基金、绿色债券等方式为经营主体提供退出机制，同时保障生态产品后续管护，为金融机构加大抵押贷款的支持力度、生态产品可持续经营开发提供兜底保障[16]。建立财力协调、标准合理、保障有力的激励机制，围绕生态产品价值评价、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等重点领域和关键环节，加大资金、技术和政策支持力度，推动模式、业态、路径及体制机制创新。考虑调节类生态产品价值占比较大且消费者不明确的特点，加强对这类区域的生态保护补偿政策力度，加大对生态产品动态监测、生态保护修复项目、绿色产业研发等生态产品价值实现关键环节的资金投入，避免重复补贴和资金浪费。

（二） 重点任务

从生态产品调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障以及推进机制“六大机制”出发，围绕“价值目标 ‒ 基础制度 ‒ 政策工具 ‒ 产业支撑 ‒ 配套保障”的生态产品价值实现战略主线，聚焦以下重点任务。

1. 确好“权”：健全自然资源资产产权制度，激发生态产品供给主体的活力

自然资源资产产权制度作为生态产品调查监测机制的关键环节，是生态文明建设的基础性制度，是生态产品价值实现的基石和前提。森林、草原、水流等具有复杂空间结构特征，其产出的生态产品大多呈现交错或重叠现象，增加了自然资源产权界定的难度，影响了生态产品价值实现的充分挖掘。以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，明晰农田、森林、水流、草地、湿地等各类自然资产产权关系，厘清所有权、经营权、管理权、使用权等权益链条，明确生态产品产权主体，加快构建分类科学、权利明晰、权能丰富的中国特色自然资源资产产权制度体系，确保各项权益得到有效保障[17]。构建网格化、动态化的生态产品基础信息数据库，推进自然资源产权制度和土地、劳动力、资本、技术等要素市场化改革，有效激发生态产品供给主体的积极性，为生态产品进入市场创造条件。

2. 算好“价”：科学评估生态产品价值评价，明确生态产品价值转化的潜力

生态产品价值评价是将无价的生态系统服务进行“有价化”，形成区域生态台账，有助于科学认识生态产品的潜在价值，表征生态系统对人类福祉的贡献，是反映自然系统对经济社会系统支撑作用的重要指标[18]，是生态产品价值实现的物质基础，为生态产品的市场交易、政策制定和资源配置提供了科学依据。按照“边研究、边应用、边完善”的原则，深化生态产品价值评价理论、技术和应用研究，把握生态系统客观规律，研究建立综合反映生态环境属性的生态产品分类体系，探索建立生态产品调查、统计、报送、评价、结果应用等全链条制度体系，科学开展生态产品目录清单编制和生态产品价值核算，在广泛探索中总结经验，逐步实现核算结果的可重复、可比较、可应用。

3. 谋好“路”：强化有为政府培育有效市场，增强生态产品价值转化能力

科学定位生态产品价值实现在美丽中国建设、促进共同富裕、落实“双碳”行动中的作用，依托主体功能定位，结合不同生态产品的生态价值、经济价值等属性特征，提出与区域经济社会发展格局、城镇空间格局相适应的生态产品和经济产品空间分布匹配路径。聚焦直接通过市场交易实现的物质供给类、文化服务类生态产品，推进生态产品价值实现主体创新、载体创新，探索形成符合经济规律和市场规律、有效增进社会福祉的生态产品经营开发新业态增长模式[19]；聚焦调节服务类生态产品，重点关注对“双碳”目标实现发挥重要作用的碳汇产品价值实现，推动绿色技术创新、优化资源配置、增加碳汇供给、健全保护补偿、碳汇金融、碳汇产业化，强化政府在政策引导、需求创造和监督管理等方面的作用，打通生态产品供给、交易、消费通道[20]。

4. 用好“数”：丰富GEP核算结果应用场景，提高多元主体生态产品消费能力

加强GEP核算结果应用，根据GEP核算结果可以反映生态产品产出能力的特点，推动其作为制定生态保护补偿标准、探索异地开发补偿模式的重要依据；根据GEP核算结果可以体现生态产品蕴含的经济价值的特点，推动其为建立体现市场供求关系的价格形成机制、加强生态产品经营开发融资、推动生态资源权益交易提供技术支撑；根据GEP核算结果特别是调节服务类生态产品价值评价结果可以反映区域生态保护成效的特点，推动其为区域高质量发展综合绩效评价、开展经济和生态产品价值“双考核”、重点项目规划及评估等提供支撑。通过不断拓展和丰富GEP核算结果应用场景，充分发挥GEP在生态文明建设中的引导作用，不断增强政府、市场、社会等不同利益相关者对生态产品的需求。

（三） 战略布局

围绕生态、农业、城镇三类空间的主体功能定位，基于各类空间的自然禀赋、地域特色和比较优势，提出生态产品价值实现的分区战略布局和差异化实现路径，培育形成生态效益和经济效益相统一的绿色发展新动能，推动区域协调均衡发展，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。

生态地区在筑牢生态安全屏障体系的同时，以优质生态产品价值实现为导向，协同推进深化落实“两山”转化体制机制改革创新，全面推进生态优势区做好生态利用工作。优化重点主体功能区格局，整合自然保护地体系，严守生态保护红线，统筹实施“山水林田湖草沙”一体化保护修复，继续提升水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护功能，协同增强海岸防护、洪水调蓄、固碳增汇、调节气候等生态调节和供给服务功能，全方位守牢安全格局底线。依托高品质生态环境本底激活绿色发展动能，拓展与生态保护定位兼容、凸显生态比较优势的生物资源深加工、清洁能源生产、环境敏感型制造等复合功能，制定更精细化“生态+旅游”“生态+农业”“生态+制造业”“生态+服务业”生产功能布局，引导传统特色生产力补链、延链与绿色低碳转型，鼓励科技创新驱动新质生产力布局[21]。增进生态系统文化服务功能，加强游憩空间内生态与文旅深度融合，根据生态环境容量细化管控分区，有序拓展科研、教育、游憩等综合功能，打造集多样性与大尺度的自然体验、以绿色为本底的人与自然和谐共生的文体休闲、展示自然奥秘和人文魅力的地球人居环境学习、以自驾为主要交通方式且具有较长时间段的观光周游为主体的大旅游产业。采取更具公平性和可持续发展机会的包容性保护方式，实施精细化国家公园用途分类分区管制，激活并规范特许经营管理运营机制，营建净零排放绿色基础设施。因地制宜建立绿色能源与战略性矿产资源开发等三次产业融合的生态地区绿色经济体系。建立绿色发展综合考核及奖补机制，稳定提升生态地区中央财政转移支付力度，探索生态产品经营开发、抵押贷款、权益交易等市场化运营模式。健全受益地区与生态地区良性互动的横向补偿机制，探索建立生态补偿统筹制度，提高生态保护补偿整体性和综合效益。

农业地区要践行大食物观，优化农业生产结构和区域布局，保障粮食供给，全方位、多途径地开发食物资源，构建多元化食物供给体系，形成粮食生产时空配置合理，粮食供给远近结合和多种食物保障有力的大农业安全格局。根据资源禀赋、发展条件、提供农产品种类及供给能力等优化各类农业地区空间布局和功能定位，强化有机农副产品、种植产品、畜产品、水产品、林下产品等农产品供给，兼顾提供生态产品、服务产品和工业品。加强重点城市化地区现代都市农业布局，在城市地区周边具有优质耕地资源和良好农业发展基础的区域，发展特色农业，加强农产品加工、仓储保鲜和冷链物流设施建设，提高绿色农产品生产能力和生鲜农产品就近供给能力。分类推进宜居宜业和美丽乡村建设。根据不同地区乡村自然条件和发展现状，采取集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等措施，分类推进农业地区村庄建设。保障乡村新产业新业态培育、农产品加工流通业和现代乡村服务业等用途的生产空间[22]。保护山清水秀的生态空间，延续人和自然有机融合的乡村空间模式。积极推动旅游业与农业资源、文化资源、生态资源等资源的深度融合，促进农业与文旅产业协同发展。发展休闲农业，深入挖掘和整理乡村文化资源，形成特色产业及发展模式，打造农业文旅特色项目，加强基础设施建设，推动农业文旅智慧化发展，制定人才引进、培育和扶持政策，全面推进乡村振兴背景下农业与文旅融合发展。

城市地区要合理规划和保护城市生态空间，保障生态产品的持续供给与城市生态安全，依托城市生态和人文景观资源打造多元文化旅游场景，积极发展新一代信息技术等战略性新兴产业，推动工业生态转型。保护湿地等生态系统和自然景观，增加休闲垂钓、水上观光活动空间，为城市居民提供优质的生态产品。对城市中的废弃矿山、工业宗地等进行生态修复，将其改造为公园、绿地等生态空间，增加生态产品的供给。开展生态修复与治理，采取清淤、生态护坡建设、水生植物种植等措施，恢复河流的生态功能，提升生态产品质量。建设生态廊道，连接城市内部的各个生态板块，促进生态系统的完整性和生态物种的交流，为城市居民创造亲近自然的空间。构筑中心城市与郊区新城之间的生态绿色廊道，加强城市之间绿化隔离带建设，构筑城市之间的生态安全屏障。推进城市内部生态空间修复与品质提升，连通绿环、绿廊、绿楔、绿道空间，提高城市生态系统服务功能和自维持能力。以绿心、绿道、公园、名胜古迹等生态工程为载体，有机嵌入科研创新、科普教育、文化体验、体育赛事、娱乐消费等多元绿色消费场景。以“绿心+”模式融合“文化+旅游+科技”等产业，吸引优质头部文旅资源集聚，形成在全球、全国或区域尺度具有张力与吸引力的文旅生态圈。加强产业园区循环化改造，加快能源清洁基础设施联网布局，推进一批超低能耗和近零能耗建筑建设。推动节能环保、新一代信息技术、生物制药、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等战略性新兴产业导入。

七 保障措施

（一） 加强统筹规划

将生态产品价值实现全面融入各地高质量发展、生态文明建设相关规划并作为重要任务，推动生态产品价值实现工作开展全过程动态管理。发挥我国市场规模优势，因地制宜利用好不同地区、不同类型的生态资源优势，合理有序地发展以生态产品价值实现为核心的生态经济新模式。规范生态产品相关产业统计分类，建立产业统计调查制度，明确产业调查目的、调查对象和范围、调查内容、调查方法、调查组织方式等，开展产业调查，系统了解和把握区域生态产品相关产业的发展状况[23]。

（二） 完善配套政策

建立健全完善覆盖各类生态产品生产、消费、交易、分配、支撑等全过程的配套政策，推进自然资源产权制度和土地、劳动力、资本、技术等要素市场化改革，打好土地利用、产业开发、环保投资、权益交易、金融创新等相关政策组合拳。健全配套政策支持，加强对生态产品认证、生态产品经营主体、资源供给主体、渠道支持主体等的政策扶持。统筹安排中央预算内投资、国债、专项债等资金，加大生态产品价值实现试点建设资金支持力度，有限保障生态产品价值实现重点项目建设。深化生态保护补偿制度改革，建立生态产品质量和增量与资金分配相挂钩的生态保护补偿机制，丰富生态环境损害赔偿责任的履行方式，积极探索认购碳普惠产品，以“补种复绿”“增殖放流”“护林护鸟”“劳务代偿”等方式开展生态替代性修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复，实现激励与约束政策协同增效。

（三） 强化科技创新

实施生态产品价值实现科技创新重大行动，聚焦生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等关键问题，重点开展多尺度多要素复合生态系统协同增效、GEP精准核算、生态产品认证与追溯、生态产品第四产业、生态产品供应链等领域的基础研究、关键技术研发和示范推广，培养造就一支高水平生态环境科技人才队伍。依托高等学校和科研机构，加强对生态产品价值实现及第四产业改革创新的研究，强化相关专业建设和人才培养，培育跨领域跨学科的高端智库。加强高校、科研院所及企业之间的合作，促进生态产品的科技成果转化。立足本土、放眼世界，积极开展国际交流，不断吸收融合国外最新理论和实践成果，宣传推广我国生态产品价值实现领域的成就和经验。

（四） 加大试点示范

发挥“绿水青山就是金山银山”实践创新基地示范引领效应，协同推进美丽中国建设、乡村振兴、共同富裕、气候投融资以及各行业相关试点示范载体，强化生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面的示范应用，释放综合带动效应。及时总结经验，加强宣传推广，推动生态优势地区做好生态利用文章，让生态产品价值实现的实践成为地区绿色增长的动力源。

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基金资助

中国工程院咨询项目“面向2035生态产品价值实现推进战略研究”(2023-HYZD-04)

国家重点研发计划项目(2022YFF1301804)

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