面向美丽中国建设的生活垃圾填埋场差异化治理研究

吕溥 ,  刘丽丽 ,  张佳佳 ,  刘懿颉 ,  何品晶 ,  杜祥琬 ,  郝吉明 ,  李金惠

中国工程科学 ›› 2026, Vol. 28 ›› Issue (4) : 206 -217.

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中国工程科学 ›› 2026, Vol. 28 ›› Issue (4) : 206 -217. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2026.03.042
工程管理

面向美丽中国建设的生活垃圾填埋场差异化治理研究

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Differentiated Governance of Municipal Solid Waste Landfills for Building a Beautiful China

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摘要

在生活垃圾处理体系由末端填埋向减量化、资源化和系统治理转型的背景下，生活垃圾填埋场存量治理需求逐步凸显，但不同区域、不同类型填埋场在环境风险、治理目标和实施条件方面存在显著差异。本文系统梳理了我国生活垃圾填埋场的发展演变、空间分布特征、治理政策演进和治理方式，分析了不同区域、不同类型填埋场的治理约束及其差异化需求。研究认为，生活垃圾填埋场治理需统筹区域差异、类型差异与发展阶段差异，单纯依赖“一场一策”难以满足国家层面的治理统筹要求。研究建议，立足区域差异，优化治理重点与资源配置；强化分类施策，实现治理路径与场地类型的精准匹配；探索提出“生活垃圾填埋场污染物动态补偿”理念，推动区域填埋体系环境负荷的整体下降，为我国生活垃圾填埋场治理政策优化和差异化治理体系完善提供参考。

Abstract

With the municipal solid waste treatment system shifting from end-of-pipe landfilling to reduction, resource recycling, and systematic governance, the demand for managing existing municipal solid waste landfills becomes increasingly prominent. However, significant differences exist among landfills in different regions and of various types in terms of environmental risks, governance objectives, and implementation conditions. This study reviews the developmental trajectory, spatial distribution patterns, evolution of governance policies, and governance approaches of municipal solid waste landfills in China, and analyzes the governance constraints and differentiated needs of landfills across different regions and types. The study suggests that the governance of municipal solid waste landfills should take into account regional differences, type-specific differences, and differences in development stages. Relying solely on the "one landfill, one policy" approach is insufficient to meet the requirements of national-level coordinated governance. Accordingly, this study recommends optimizing governance priorities and resource allocation based on regional differences, strengthening tailored measures to achieve precise matching between governance pathways and landfill types, and exploring the concept of "dynamic compensation of pollutants in municipal solid waste landfills" to promote an overall reduction in the environmental load of regional landfill systems. The findings can provide a reference for optimizing China's municipal solid waste landfill governance policies and improving its differentiated governance system.

Graphical abstract

关键词

美丽中国 / 生活垃圾填埋场 / 差异化治理 / 零填埋 / 分区治理

Key words

Beautiful China / municipal solid waste landfill / differentiated governance / zero landfill / zonal governance

引用本文

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吕溥,刘丽丽,张佳佳,刘懿颉,何品晶,杜祥琬,郝吉明,李金惠. 面向美丽中国建设的生活垃圾填埋场差异化治理研究[J]. 中国工程科学, 2026, 28(4): 206-217 DOI:10.15302/J-SSCAE-2026.03.042

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一、 前言

卫生填埋是我国过去40余年生活垃圾处理的主要方式，在消纳废弃物、降低环境风险等方面发挥了重要作用[1]。随着城镇化进程加速，全国范围内广泛分布着仍在运行中或已退役的生活垃圾填埋场[2]。部分填埋场因技术和运营管理水平低，导致周边土壤与地下水污染严重[3-4]；还有些非正规填埋场因缺乏基本环保设施，不仅影响当地环境，还排放大量甲烷，加剧温室效应[5-6]。2025年，国务院发布《固体废物综合治理行动计划》，明确将生活垃圾填埋场环境污染隐患专项整治列为重点工作任务。积极开展存量生活垃圾填埋场治理，成为消除历史遗留污染、保障生态环境安全以及完善固体废物治理体系的关键举措。

现有研究主要聚焦于生活垃圾填埋场的环境影响[7-8]、治理技术[9-10]和风险评价[11-13]等方面。从区域尺度来看，不同气候条件、水文地质背景及社会经济发展水平会显著影响渗滤液产生特征、污染物迁移行为及填埋气排放强度，使污染风险呈现明显空间差异性与不均衡分布[14-15]。从污染机理来看，不同填埋场渗滤液组成及其毒性水平差异显著，且受垃圾成分与运行年限影响具有动态变化特征[16]。同时，不同类型填埋设施在工程标准、运行管理水平及污染控制能力方面存在显著差别，尤其是正规填埋场与非正规填埋场在治理需求、技术路线等方面的差异更为突出[17-18]。针对生活垃圾填埋场，开展差异化治理，建立并完善差异化治理体系，具有充分的必要性与科学性，已成为一项紧迫的任务。

从国外治理实践看，欧盟、美国、日本等国家和地区已围绕生活垃圾填埋场分类管理、风险分级和优先治理等方面建立了较为完善的制度安排，可为我国差异化治理体系构建提供借鉴。欧盟依托《垃圾填埋指令》构建了法定分类与准入控制体系，将填埋场划分为危险、非危险及惰性三类，并通过废物入场标准与风险评估机制实现刚性约束与弹性调节相结合[19]；美国则基于风险评分与优先级排序（如超级基金机制）实施分级治理与动态清单管理，将有限资源优先配置于高风险场地[20]；日本通过“隔离型 – 控制型 – 稳定型”三级分类体系，实现治理标准与废弃物风险水平的精准匹配[21]。相比之下，我国虽已在部分地区开展填埋场环境风险分级探索，如深圳市发布的《生活垃圾填埋场环境风险等级划分技术规范》（SZDB/Z 224—2017）[22]，但缺乏全国统一的分级标准与统筹机制，风险分级与治理优先序、资源配置之间的衔接有待加强。随着国家层面对风险分级工作的推进，我国生活垃圾填埋场的治理正由分散探索向体系化构建转变，但在跨区域统筹与差异化治理协同方面仍存在提升空间，亟需进一步强化分区统筹与分类施策，推动治理模式向规范化、精细化转型。基于此，本文在系统梳理我国生活垃圾填埋场发展演变与治理现状的基础上，分析当前治理面临的主要问题，进而从分区统筹、分类施策及污染物动态补偿等方面提出差异化治理建议，以期为我国生活垃圾填埋场治理政策优化提供参考。

二、 我国生活垃圾填埋场发展及治理现状

（一） 我国生活垃圾填埋场发展演变与格局

基于2007—2024年《城乡建设统计年鉴》数据[23]，我国城市和县城生活垃圾填埋场（在用）数量及填埋量整体呈现出先快速增长，在高位趋稳后显著下降的趋势（见图1）。从生活垃圾填埋场的数量看，2007—2016年，我国在用生活垃圾填埋场数量持续增长，由495座增至1840座，反映出这一时期生活垃圾以卫生填埋为主导处置方式。2017—2020年，生活垃圾填埋场总数基本维持在1800座，进入高位平台期。自2021年起，在用生活垃圾填埋场数量出现明显下降，由2020年的1871座减少至2024年的1060座，其中城市生活垃圾填埋场由644座降至313座，县城生活垃圾填埋场由1227座降至747座，降幅分别达到51.4%和39.1%，表明生活垃圾填埋设施整体进入加速退出阶段。

从生活垃圾填埋量的变化看，2007—2017年，我国生活垃圾填埋量持续上升，由约6.7×107 t增至约1.7×108 t，并于2017年达到峰值。此后，生活垃圾填埋量持续下降，尤其是2020年以来降幅显著，2024年的生活垃圾填埋量降至约3×107 t，较峰值下降超过80%。生活垃圾填埋量的下降幅度明显高于填埋场数量的下降幅度，表明在用填埋场的填埋负荷快速降低，其在生活垃圾处理体系中的主导地位正在弱化。

上述变化与我国生活垃圾处理政策的调整密切相关。2016年，我国发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，明确将垃圾焚烧作为主导技术路线，叠加2017年生活垃圾分类制度的逐步推进、“无废城市”建设的持续开展、自2017年起填埋处置比例持续下降，在用填埋场逐步由主力消纳设施转变为兜底保障设施、存量风险管控对象。

从空间分布看（见图1），2024年全国在用生活垃圾填埋场共1060座，其中城市填埋场313座、县城填埋场747座。由图2可知，城市填埋场主要集中在新疆（25座）、广东（23座）、湖南（21座）、内蒙古（20座）、山东（20座）；而浙江、天津、江西、海南等地城市填埋场数量为0或接近0，表明这些地区已基本完成由填埋向焚烧的转型。此外，县城填埋场数量明显高于城市填埋场，在山西、内蒙古、西藏、新疆等地分布较为集中，反映出县域层面垃圾处理体系转型相对滞后。

总体来看，我国在用生活垃圾填埋场正处于由规模扩张向存量治理转变的关键阶段：一方面，填埋量大幅下降，功能逐步弱化；另一方面，在用填埋场存量规模仍然较大，区域分布差异明显，尤其是在县域和中西部地区，填埋仍具有一定现实需求。

（二） 我国生活垃圾填埋场存量治理的政策演进与实践进展

20世纪90年代以前，受经济与技术条件限制，我国大量生活垃圾采用简易填埋方式处置，形成了数量庞大的非正规填埋场。这类填埋场普遍缺乏有效的污染防控措施，对周边土壤、地下水及大气环境构成长期潜在风险。同时，随着垃圾焚烧等处理方式的快速发展，大量卫生填埋场逐步停止运营或进入封场阶段，占据了大量城市土地资源，制约了城市空间优化与土地再开发利用。在此背景下，我国逐步启动生活垃圾填埋场的存量治理工作。

从政策演进看，《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（2012年）首次将非正规填埋场整治纳入重点任务，提出基于现状调查与环境评估实施封场、好氧处理及开挖筛分等治理措施；“十三五”时期，进一步加大治理力度，强调库容饱和填埋场的规范封场与土地再利用；《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（2021年）明确将存量填埋场界定为新的生态环境风险点，提出强化风险管控，并将部分填埋场转型为兜底保障设施。在此基础上，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》（2025年），部署开展生活垃圾填埋场环境污染隐患专项整治，并配套发布《生活垃圾填埋场环境污染隐患风险评估与治理技术指南》，要求系统摸排环境污染隐患、建立问题台账，评估填埋场风险等级，并按照“一场一策”原则实施治理。

在相关政策的推动下，各省市开始编制计划并有序对填埋场开展整治。“十二五”时期，全国实施生活垃圾填埋场存量治理项目1882个，其中，不达标生活垃圾处理设施改造项目503个，卫生填埋场封场项目802个，非正规填埋场治理项目577个；“十三五”时期，共实施生活垃圾填埋场存量治理项目803个[24]。

当前，我国依据《生活垃圾填埋场环境污染隐患排查治理工作方案》（2025年）推进整治工作，明确2027年年底前完成2024年年底前已停用生活垃圾填埋场的封场治理工作。截至2025年11月，全国共上报3839座生活垃圾填埋场，其中，224座已初步实现“地下水污染不加重，不扩散”的阶段治理目标[25]。

（三） 我国生活垃圾填埋场治理方式发展现状

根据调研与工程实践，目前我国常用的生活垃圾填埋场治理方式按照垃圾空间位置的变化可分为原位治理与异位治理两类。原位治理包括原位封场、好氧处理、扩建，异位治理主要指开挖筛分。其中，好氧处理通常作为污染源削减与加速稳定化的前置手段，为其他治理方式提供基础条件。

原位封场是在填埋作业结束或达到设计标高后，对垃圾堆体进行整形，并建设渗滤液与填埋气导排系统，辅以覆盖、垂直阻隔等工程措施，将堆体与外界环境隔离，减少污染扩散，最终进行植被恢复，是我国满库容正规填埋场的主要治理方式。原位封场的优点为治理周期短、成本较低、环境扰动小，但属于被动控制措施，污染源强基本不变，需长期维护与监测，土地再利用多以生态公园为主[26]。

开挖筛分通过对填埋堆体进行开挖，并依据粒径、密度与磁性等特征分选为无机骨料、轻质组分、腐殖土及金属等，实现资源化利用。施工前通常进行通风预处理以降低臭气与含水率，控制二次污染。开挖筛分主要用于已对周围环境造成一定程度污染、规模较小的简易填埋场整治项目，从“十三五”时期起逐步被应用于具有一定规模的非正规填埋场的治理工程中。其优势在于可彻底消除污染源并恢复土地价值，同时实现资源回收，但存在成本高、周期长、易产生二次污染及对南方高液位填埋场适应性不足等问题[27]。

好氧处理是在填埋堆体中打设注气井与抽气井,对填埋垃圾进行强制通风，使降解环境由厌氧转化为好氧，从而削减渗滤液与填埋气污染物含量，并加速降解稳定化。其优势为可以降低污染物持续释放风险，并为后续原位封场或开挖筛分等治理工程创造条件，但存在投资较高、治理周期较长（通常为2~4年）、对南方高液位填埋场的深层垃圾处理效果较差等问题[28-29]。

扩建是在原填埋场基础上进行横向或竖向扩容，通过设置隔离衬垫系统阻断新旧堆体的液气联系，保障原系统安全运行，提升库容利用率。近年来，随着原生垃圾“零填埋”和焚烧处理比例的增加，很多正规填埋场逐步将剩余库容扩建为飞灰填埋库区，用来处置稳定化或固化预处理后焚烧飞灰，以及各类应急事件废物。其优势为成本低、周期短、可利用存量设施并产生经济收益，但对防渗与渗滤液处理系统提出更高要求，并可能引入新的环境与安全风险[30-31]。

三、 我国生活垃圾填埋场治理面临的主要挑战

（一） 区域条件差异明显，但治理统筹仍缺乏空间分异视角

我国生活垃圾填埋场治理面临的挑战之一，是不同区域在自然环境条件、敏感受体分布、土地利用价值、经济发展水平及运营管理能力等方面存在显著差异，进而导致填埋场污染产生、迁移扩散及治理实施条件明显不同。

从自然环境看，不同区域的降雨、温度及水文地质条件对生活垃圾填埋场污染产生与迁移具有影响。研究表明[32-34]，降雨是影响填埋场渗滤液产生的重要因素，降雨量较大的地区通常产生更高强度的渗滤液负荷，从而增加渗滤液收集与处理压力；而在干旱或半干旱地区，渗滤液产生量相对较低，但污染物浓度可能较高[35]。此外，温度会影响垃圾中有机质的降解速率、填埋气生成过程以及场体稳定化进程。已有研究指出[36-37]，填埋垃圾的生物降解过程受温度影响明显，在较高温度条件下有机质降解速率加快，产气过程增强，垃圾降解和产气过程通常更活跃，填埋气导排和甲烷控制压力更大；而在低温地区，降解过程相对缓慢，填埋场稳定化周期显著延长。

在污染暴露方面，居民区、地表水及地下水等敏感受体的空间分布决定了污染物的暴露路径，从而对环境风险水平产生重要影响。在人口密集区域，填埋场周边居民区、水源地及地下水取水点分布较集中，一旦发生渗滤液泄漏或填埋气无序排放，污染物更易通过饮用水或空气途径影响人群健康。例如，湖南省邵阳市某填埋场因未采取有效防渗措施，导致周边70余口水井和农田被严重污染，且距饮用水水源二级保护区不到2 km，对区域供水安全构成直接威胁[38]。类似地，安徽省宿松县某填埋场长期违规运行，在500 m卫生防护距离范围内仍有居民居住，外排废水化学需氧量（COD）浓度超标11.4倍[39]。在人口密度较低或生态功能区占比较高的地区，敏感受体分布相对分散，但往往与河流、湖库及饮用水源保护区等水环境敏感区叠加，其环境影响更多表现为水体污染风险。青海省泽库县麦秀镇填埋场即为典型案例，该场位于三江源国家级自然保护区内，在无渗滤液回喷处理设施且收集管道破损的情况下长期运行，导致周边地下水与土壤污染，最终被责令封场治理并开展生态修复[40]。

区域发展条件影响填埋场治理工程的实施路径。填埋场治理不仅涉及污染控制，还与土地利用、资金投入及后期管理密切相关。在土地资源紧张地区，填埋场占地具有较高再开发价值，通常倾向于采用开挖筛分等方式，实现土地再利用；而在土地相对充裕、再开发需求较弱的地区，原位封场与长期风险管控更具经济合理性[41-42]。同时，不同地区的财政能力和运营管理基础也在很大程度上影响治理措施的长期落实。当前，对于符合污染治理中央预算内投资专项支持条件的生活垃圾填埋场治理相关项目，中央预算内投资可按照东部、中部、西部和东北地区分别不超过项目总投资40%、60%、70%、70%的比例予以支持，地方实践中也探索了政府和社会资本合作（PPP）、专项债等模式[43]。然而，现有资金机制存在两点不足。一是央地分担比例主要依据行政区划分层，尚未充分考虑填埋场环境风险等级及生态敏感性等差异，导致部分高风险或治理成本较高地区（如西部分散型填埋场）面临资金缺口；二是长期运维费用缺乏制度性保障，原位封场后的渗滤液处理、地下水监测等后续支出通常未纳入财政常态预算，存在“重工程、轻维护”的风险，使填埋场差异化治理在资金层面缺乏有效支撑，亟待完善。

（二） 填埋场类型差异显著，但治理路径仍存在同质化问题

在我国生活垃圾填埋场由增量建设向存量治理的过程中，治理对象既有非正规生活垃圾填埋场，也有正规生活垃圾填埋场。但在实际工程实践中，对不同类型填埋场采用相似的治理技术路线，导致治理目标与工程措施之间匹配不足。

从工程属性看，正规填埋场与非正规填埋场在建设标准、污染控制基础、环境风险表现及后续治理目标等方面存在本质差异。非正规填埋场普遍形成时间早、选址和建设随意性较强、工程基础薄弱，往往缺乏有效的防渗、导排和污染控制设施，污染物迁移路径复杂，环境风险更具不确定性[18]；正规卫生填埋场则通常具备一定工程基础，其主要问题更多体现为设施老化、长期运维不足、封场后维护以及在新的垃圾处理格局下是否需要进行功能调整[44]。两类填埋场在治理目标和治理重点上的明显差异，决定了其不宜套用同一类治理路径。

但从实际情况看，不同类型的生活垃圾填埋场在治理路径上的错配现象仍然比较普遍，主要体现在两个方面。一是对部分非正规生活垃圾填埋场的治理措施停留在堆体简单覆盖、地表绿化或一般景观修复层面，而对地下水污染、渗滤液迁移、填埋气逸散等深层次环境问题识别不够、处理不足，导致即使生活垃圾填埋场外观改善了，但长期环境隐患并未真正消除；二是对部分正规填埋场，没有充分利用其既有防渗、导排、监测和作业体系，而是将其简单等同于一般存量垃圾堆体或一般污染地块处理，导致已有工程基础和剩余功能价值没有得到有效发挥。前一种做法容易造成治理不彻底，后一种做法则容易带来不必要的工程投入，两者本质上都属于治理路径与场地类型不匹配。

（三） “零填埋”导向与区域现实需求之间存在矛盾

近年来，我国生活垃圾治理政策持续强化源头减量与末端处置结构优化，逐步形成了以焚烧为主导、填埋为兜底的处理体系，并提出原生生活垃圾“零填埋”的发展目标[45]。部分中大城市原生垃圾进入填埋场的比例显著下降，填埋场逐步由主体处置设施转变为兜底保障、飞灰处置设施和存量风险管控对象。然而，从全国来看，“零填埋”导向与现实处置条件之间仍然存在矛盾，尤其是在西部地区、边远县城及部分人口分散区域，受垃圾产生规模较小、运输距离长、焚烧设施建设与运行成本高等因素制约，焚烧处理体系难以全面覆盖，填埋在一定时期内仍是必要的处置方式[46]。例如，在青海、西藏及部分西北地区，县域生活垃圾处理体系仍以填埋为主或以填埋作为重要补充路径。这表明，在不同区域发展阶段和资源条件约束下，填埋功能尚未完全退出，仍具有现实合理性。

在既有焚烧能力已快速扩张的背景下，简单以“零填埋”为约束同步推进，可能进一步放大已出现的产能过剩问题。2024年，全国垃圾焚烧厂平均产能利用率约为63.22%，低于70%的运行下限。同时，产能利用率存在显著区域分化，呈现“东南偏低、西北偏高”的格局：新疆、四川、宁夏、青海等地利用率普遍高于80%，西藏甚至出现超负荷运行，而海南、江西、广东、河北、浙江、天津等地利用率多低于60%，反映出区域间焚烧处理能力配置与实际垃圾处理需求之间的不匹配[23]。

四、 生活垃圾填埋场差异化治理建议

（一） 生活垃圾填埋场分区治理

1. 基于胡焕庸线与秦岭—淮河线的区域划分

我国幅员辽阔，不同地区在气候条件、经济发展水平及基础设施配置等方面存在显著差异，导致生活垃圾填埋场在污染物产生强度、迁移扩散过程以及治理基础条件等方面表现出明显的区域特征。在与各填埋场管理人员开展专题研讨的基础上，结合填埋场历史数据，本研究提出以胡焕庸线与秦岭—淮河线为界，对全国生活垃圾填埋场进行区域划分。

胡焕庸线作为中国人口与经济发展的重要地理分界线，将全国划分为人口密集、经济活跃的东部地区与人口稀疏、发展相对滞后的西部地区[47]。近年来，众多学者围绕该线开展了城市群分布格局[48-49]、城镇化水平[50-52]、城乡协调发展[53-55]等方面的研究，进一步印证了其在区域划分中的现实意义。秦岭—淮河线则是我国的气候分界线，反映了温度、降水等气象要素的南北特征，可进一步将东部地区划分为北区与南区[56]。本文将全国生活垃圾填埋场划分为东部北区、东部南区和西部地区三大区域，上述划分结果与全球气候带划分体系具有较好的对应关系。我国东部南区主要对应湿润亚热带气候，降水丰富、温度较高；东部北区多属于温带季风气候或温带湿润气候，污染过程具有较强季节性；西部地区则主要对应干旱与半干旱气候，降水稀少。该划分方式兼顾自然条件与经济发展特征，为后续推进差异化治理提供了支撑。

2. 我国生活垃圾填埋场分区分布与区域差异特征

将2024年我国城市和县城生活垃圾填埋场按胡焕庸线与秦岭—淮河线划分，结果显示（见表1）：东部北区、东部南区和西部地区的在用填埋场分别有311座、423座、326座。从填埋量看，东部南区总填埋量最高，为1.215 9×107 t；其次为东部北区，为1.047 8×107 t；西部地区为9.13×106 t，低于东部两区。同时，各区域均表现出县城填埋场数量明显高于城市的特征，其中西部地区尤为突出，县城在用填埋场数量是城市的3.7倍，反映出西部地区县城仍对填埋处置具有较强依赖。

本文围绕区域差异分析需求，在西部、东部北区和东部南区分别选取10座、11座和9座在用正规填埋场作为样本（各区域样本数量接近、能够满足区域差异比较分析的需要），涵盖北京、江苏、山东、陕西、四川、新疆、西藏等多个地区，在降水、温度及工程规模等方面具有较大差异。对不同区域填埋场的环境条件及关键指标进行统计分析，结果表明，从年降水量、年均温度、产气速率常数、单位面积渗滤液日产量及人均国内生产总值（GDP）等指标均值看，各区域在污染物产生与迁移条件及治理基础方面存在显著差异（见表2）。

西部地区气候干冷，年降水量约为300 mm、年均温度为8.53 ℃，产气速率常数为0.04及单位面积渗滤液日产量为0.19 m3/（天·亩）（1亩≈666.67 m2），均为三大区域最低。该区域渗滤液产生强度较低，但其生态环境相对脆弱，一旦发生污染，扩散控制与修复难度较大。同时，该区域人均GDP为72 493元，虽然与全国平均水平接近，但与东部地区相比仍有差距，加之区域范围广、设施分散、运输距离较长，在实际运行中治理成本相对更高。东部北区的各项指标均值均处于中等水平。东部南区气候温暖湿润、经济发达，填埋场单位面积渗滤液日产量在三大区域中最高，为1.10 m3/（天·亩），这与该区域降雨强度大和垃圾填埋量高密切相关；此外，东部南区温暖湿润的气候还促进了垃圾降解，如产气速率常数达到0.23，显著高于其他区域。由此可见，不同区域在自然环境、经济水平和填埋场运行特征方面差异显著，需结合区域特征制定针对性的治理策略。

目前，生活垃圾填埋场治理仍以基于风险识别的“一场一策”为核心，分区治理与其并非替代关系，而是分别作用于宏观统筹与微观实施两个层级：前者通过识别区域在气候条件、经济基础和治理能力等方面的共性特征，划定具有相似约束条件的治理单元；后者则针对单个填埋场制定具体工程方案。分区治理主要发挥两方面作用：一是划定可类比范围，提炼典型案例并在相似条件下推广应用，减轻“一场一策”的实施负担；二是在区域尺度上为治理时序、资金配置和技术路径选择提供依据，提升整体统筹效率。需要强调的是，分区治理并不意味着同一区域采用统一治理路径，相关治理经验需以关键参数相似性为前提，并结合具体场地条件进行调整。两者的衔接机制可概括为：以分区治理划定经验适用范围，通过典型案例形成“可借鉴方案集合”，再由“一场一策”在具体场地层面开展参数校核与工程优化，最终实现工程方案落地。同时，应完善与差异化治理相适应的资金保障机制，在中央与地方分担基础上，结合填埋场环境风险等级与区域差异，优化财政资金配置，重点向高风险及治理成本较高地区倾斜；引导社会资本参与填埋气利用、土地再开发等具备收益潜力的项目。针对封场后的长期运维需求，应建立覆盖渗滤液处理、地下水监测等环节的常态化资金保障机制，提升填埋场治理的可持续性。

此外，本文基于胡焕庸线与秦岭—淮河线的划分主要服务于全国尺度的总体比较，西部地区内部在气候条件和发展水平等方面仍存在一定差异（如新疆和云南），具体治理仍需结合实际情况进一步细化。

（二） 生活垃圾填埋场分类治理

生活垃圾填埋场差异化治理除考虑区域条件差异外，还应充分体现不同类型填埋场在工程基础、环境风险和治理目标上的差异。结合我国现有政策导向与工程实践，建议以填埋场工程属性为基础，将生活垃圾填埋场划分为正规填埋场和非正规填埋场两类，并在此基础上结合风险等级、剩余库容、土地利用价值等因素，确定差异化治理路径。

对于非正规垃圾填埋场，首先应开展环境风险识别与分级，重点评估地下水污染程度、渗滤液迁移扩散风险以及周边敏感目标的分布特征。在此基础上，进一步判断开挖治理的工程可行性。当填埋规模较小且具备可实施的工程条件时，可认定其具备开挖筛分的前提。对于高风险且具备开挖条件的填埋场，鉴于我国现存非正规垃圾填埋场以小规模为主，宜优先采用开挖筛分治理方式，以实现污染源头的直接清除。对于高风险但不适宜开挖的场地，以原位治理为主，重点构建垂直或水平阻隔系统，并同步强化渗滤液收集处理与地下水污染修复措施。对于中低风险垃圾填埋场，应结合其土地利用价值进行差异化治理：土地价值较高的，可优先采用开挖筛分以释放土地资源；土地价值较低的，以原位封场为主。

对于正规垃圾填埋场，治理重点应从污染削减转向风险管控、设施优化与功能转型。首先同样需进行风险识别与分级。当填埋场风险等级高时，小规模的填埋场可优先实施开挖筛分治理，大型填埋场以原位封场为主。对于中高风险的填埋场，应结合库容状态进一步分类：对仍有剩余库容且区位条件适宜的，可结合区域垃圾处理体系需求，进行扩建或将其转型为兜底保障设施；对库容已满或服役期满的，应优先实施规范封场，完善雨污分流、填埋气导排、渗滤液持续控制和长期监测体系，降低长期环境风险；对于土地利用价值较高的场地，可进一步探索开挖筛分再利用路径；对于土地价值较低的场地，则以原位封场及稳定化管理为主。

需要指出的是，分类治理并不能替代风险评估，但可以为风险评估结果提供一个工程属性上的分析框架。同样属于高风险填埋场，非正规垃圾填埋场治理往往更强调污染源削减和介质修复，正规垃圾填埋场则更侧重于系统完善和风险控制；同样属于低风险填埋场，非正规垃圾填埋场仍需警惕历史遗留污染问题，正规垃圾填埋场则可以更多考虑封场后利用和功能转型。在此基础上，分类治理还需要与分区治理和风险分级相衔接，最终形成“分区统筹、分类施策、分级实施”的差异化治理体系。

（三） “生活垃圾填埋场污染物动态补偿”理念

甲烷是填埋场中产生的最主要温室气体，其全球变暖潜能值约为二氧化碳的21~36倍。研究表明，垃圾填埋场是全球人为甲烷排放的第三大来源，且在封场后仍会长期释放[57]。以西安江村沟填埋场为例，模拟结果显示，其关闭后40年内的甲烷产量约占运行期累计产量的48%，表明老旧填埋场在甲烷减排方面拥有巨大潜力[58]。在当前的治理体系中，大量填埋场（包括部分卫生填埋场）由于未建设或未有效运行填埋气回收系统，仍持续排放甲烷，不仅加剧了温室效应，也造成了能源浪费。

我国生活垃圾处理总体呈现“焚烧替代填埋、逐步迈向零填埋”的政策导向，但在西部地区、边远县城等区域，受处理规模、运输条件及经济成本制约，填埋在一定时期内仍具有现实必要性。在此背景下，本文提出“生活垃圾填埋场污染物动态补偿”理念，建议以省级行政区为基本核算单元，统一核算辖区内填埋场甲烷排放变化量，以存量填埋场治理形成的减排量，对冲新增或扩建填埋场带来的排放增量，从而在全国尺度上实现填埋场甲烷排放的总量约束。对于填埋需求较高、短期内难以完全实现“零填埋”的省份，在履行最低减排责任的前提下，可通过引入外省减排量实现排放补偿；对于减排潜力较大、治理条件较优的省份，则通过治理与填埋气高效回收利用等措施，形成可核算、可转移的减排供给。通过该机制，一方面可避免在填埋需求客观存在的地区简单推进“零填埋”与实际处理能力不匹配的问题；另一方面，通过在全国尺度引入总量约束与跨省份调节，实现填埋场甲烷排放总体不增加并逐步下降。

五、 结语

生活垃圾填埋场治理是美丽中国建设背景下需要持续推进的重要任务。现阶段生活垃圾填埋场治理主要面临以下问题，治理统筹缺乏空间分异视角，不同类型填埋场的分类治理仍需加强，部分地区落实“零填埋”目标的条件仍需完善。为此，本文在梳理我国生活垃圾填埋场发展及治理现状的基础上，提出了针对性的治理建议：一是立足区域差异，在全国尺度上统筹东部南区、东部北区和西部地区不同的自然环境条件、县域依赖程度和治理基础，优化治理重点与资源配置；二是强化分类施策，根据正规填埋场与非正规填埋场在工程基础和治理目标上的差异，分别突出风险管控、设施优化、功能转型、污染削减与环境修复，实现治理路径与场地类型的精准匹配；三是探索“生活垃圾填埋场污染物动态补偿”理念，以省级行政区为核算单元，通过存量填埋场治理形成的减排量对冲新增或扩建填埋场带来的排放增量，在全国尺度上实现填埋场温室气体排放的总量约束，推动区域填埋体系环境负荷的整体下降。

未来，生活垃圾填埋场治理应在坚持减量化、资源化的基础上，进一步强化区域统筹、分类治理和全过程风险管控，提升治理措施与区域条件、场地类型及环境风险特征的适配性。

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基金资助

中国工程院咨询项目“面向2035生活垃圾填埋场综合治理战略研究”(2025-HZ-07)

“生活垃圾填埋场修复与垃圾资源化利用策略研究”(2023-HZ-22)

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