《一、前言》

一、前言

我国经济进入“新常态”，农业发展也步入新 阶段，农业发展环境发生深刻变化，面临的形势更加复杂、发展的任务更加繁重。化肥等农业生产资 料和劳动力成本快速上涨，国际大宗产品价格已不 同程度低于国内，在成本“地板”和价格“天花 板”的双重挤压下，农业比较效益持续降低；农产品供求结构矛盾日益突出，买难卖难问题并存，库 存增加和进口增加并存；部分农产品对外依存度加 深，产业安全形势严峻；农业资源环境问题日益突 出，耕地数量减少、质量下降以及地下水超采、农 业面源污染加重等问题凸显，资源要素的弦越绷越 紧，农业生态环境亮起“红灯”；农业兼业化、农 民老龄化趋势明显，“谁来种地”“如何种地”问 题突出 [1~4]。在新形势下，农业的主要矛盾已由 总量不足转变为结构性矛盾。适应农业发展新常态， 调整优化农业结构，加快转变发展方式，推进农业 供给侧结构性改革，构建粮经饲统筹、种养加一体、 农牧渔结合的现代农业结构，走产出高效、产品安 全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，成 为当前我国农业发展的重要任务。

《二、当前我国农业结构存在的主要问题》

二、当前我国农业结构存在的主要问题

《（一）作物结构——籽粒玉米多、大豆油料少、饲 草饲料少》

（一）作物结构——籽粒玉米多、大豆油料少、饲 草饲料少

（1）玉米阶段性过剩，库存大幅增加。在粮食 “十二连增”中累计增产的 1.9×108 t 粮食中，有 1×108 t 来自玉米的增产，占比为 57 %。稻谷和小 麦基本保持供求平衡。但玉米受国内消费增长放缓、 替代产品进口冲击等因素影响，出现了暂时的过剩， 库存增加较多。

（2）大豆面积产量双下降，对外依存度过 高。自 2004 年以来，我国大豆面积和产量同步下降，2015 年种植面积和产量较 2004 年分别下 降了 32.15 % 和 32.28 %。由于国内大豆在质量和 价格上都处于劣势，我国大豆进口数量保持快速 增长，大豆依存度逐年攀升。2015 年共进口大豆 8.169×107 t，是国内生产量的 6.8 倍，约占世界大 豆贸易量的 70 %，国内消费量的 87 %，在所有农 产品中进口依存度最高。

（3）优质饲草缺乏，产业现状与饲草料需求不 匹配。2015 年，我国牛出栏量为 5.003×107 头，奶 牛存栏量为 1.507×107 头，粗略估计共需种植青贮 玉米 7.596×107 亩（1 亩≈ 666.667 m2 ），但据全国 畜牧总站统计，2015 年我国青饲青贮玉米种植面积 为 4.073×107 亩，缺口达 3.523×107 亩（见表 1）。

《表 1》

表 1  2015 年我国主要大宗农产品供需状况

 

注：①数据来自历年《中国农业统计资料》《中国粮食发展报告》、国家粮油信息中心、国家棉花市场监测系统和中国糖业协会；②供需缺口 = 国内消 费量 – 总产量；③自给率 = 总产量 / 国内消费量。

《（二）畜牧结构——与资源承载力不相适应》

（二）畜牧结构——与资源承载力不相适应

（1）畜牧业布局与环境承载力不匹配。畜禽养 殖业布局与畜禽粪污消纳能力在空间上不匹配，种 养不匹配，粪便综合利用率不足一半，局部地区畜 禽养殖量超过了环境承载量，环境污染问题突出。 东北地区饲料粮资源丰富，畜禽粪污消纳能力强， 但人口少，畜产品市场小，畜禽养殖业不发达。东 南沿海饲料粮短缺，但人口稠密，畜禽产品市场大， 畜禽养殖业发达，环境承载力有限。

（2）畜产品结构以粮饲型的猪禽为主，草食畜 比重小。猪肉和禽肉产量占肉类总产量比重始终在 85 % 以上，草食畜（牛羊兔）比重较低，维持在 14 % 左右。

《（三）产业结构——加工、服务短腿》

（三）产业结构——加工、服务短腿

（1）农产品加工业总体能力与国外仍存在较大 差距。目前，我国农产品加工率只有 60%，低于发 达国家的 80%；果品加工率只有 10%，低于世界 30% 的水平；肉类加工率只有 17%，低于发达国家 的 60%；加工和农业产值的比值为 2.2∶1，与发达 国家 3∶1~4∶1 和理论值 8∶1~9∶1 有较大差距 [5]。

（2）农产品加工业的产品仍以初级加工品为主， 产业链条短，加工增值能力尚有待提高。大部分食 用类农产品加工企业都面临副产物综合利用率偏低 的问题，其中，约 5.7 % 的农产品加工企业将副产 物完全作为废弃物直接处理掉，25.3 % 的农产品加 工企业认为副产物价值没有被充分开发 [6]。

（3）农业服务业档次低、效率低。当前农产品 流通模式大多处于原始集散阶段，按产地收购、产 地和销地交易、商贩零售方式进行交易，而适应新 的消费需求的订单农业、连锁经营、直销等现代流 通方式相对较少。

《（四）产品结构——“大路货”多，优质安全专用 农产品少，供需错位》

（四）产品结构——“大路货”多，优质安全专用 农产品少，供需错位

随着城乡居民生活由温饱开始走向小康，市 场对农产品的需求日益转向多样化和优质化，而我 国农产品市场上却充斥着大量质量一般甚至较差的 “大路货”，优质农产品总量偏低，“三品一标”产 品占整个农产品总量不足 20 %，造成了小生产与大 市场的供需矛盾，制约我国优质农产品的发展。

《（五）空间结构——粮食生产与水资源分布错位， 养殖与种植空间不匹配》

（五）空间结构——粮食生产与水资源分布错位， 养殖与种植空间不匹配

（1）粮食生产与水资源分布错位。南方土地资 源占全国 38 %，而水资源量却占全国的 81 %；北 方的土地资源占全国 62 %，而水资源量却只占全国 的 19 %。近年来，我国粮食生产重心北移、向水少 地多的北方地区聚集，进一步加剧了水资源紧缺的 矛盾（见图 1）

《图 1》

图 1 粮食生产重心与单位国土面积水资源量和人均耕地拥有量的重心距离

 

（2）养殖与种植空间不匹配。近年来，由于作 为重要饲料资源的玉米种植中心北移，使得南方大 中型城市周边的饲料资源极其有限，甚至无饲料资 源；另一方面，南方生猪加快发展，南方水网地区 养殖密度越来越高。由于区域布局不尽合理，农牧 结合不够紧密，粪便综合利用水平较低，生猪养殖 与水环境保护矛盾比较突出，养殖与种植在空间分 布上的错位问题形势严峻。

《三、新时期我国农业结构调整的战略构想》

三、新时期我国农业结构调整的战略构想

《（一）总体思路》

（一）总体思路

按照新形势下国家粮食安全战略和绿色发展理 念，以保供给、保生态、保收入为中心任务，研究 设计更精准的绿色农业生产扶持政策，引导我国口 粮等关键农作物的发展规模与空间布局调整以及优 势产区和环境问题地区农作物结构调整，积极优先 培育家庭农场、种养大户等新型经营主体，切实依 靠科技进步，优化品种结构、产业结构、空间结构，大力拓展饲料饲草业、加工业和服务业，加快构 建与资源环境相匹配、与市场需求相适应、“种养 加服”协调发展的现代农业结构，全面提升农业的 市场竞争力和可持续发展能力。

《（二）调整重点》

（二）调整重点

（1）以特色、优质和专业为重点，优化品种结 构。在保障一定自给率的条件下，稳步调减和淘汰 滞销的劣质品种，大力发展适销对路的优质、专用、 特色产品生产。粮食作物重点提高优质品种和专用 粮比重，要加快食用粮、饲用粮（草）、加工专用 粮生产基地建设。在经济作物领域重点发展特色 产品，加大包括中药材、蔬菜在内的特色产业基 地建设力度。

（2）以发展现代饲料饲草产业为抓手，优化作 物结构。推进饲用粮生产，推动粮改饲和种养结合 发展，促进粮食、经济作物、饲草料三元结构协调 发展。在粮食主产区，按照“以养定种”的要求， 积极发展饲用玉米、青贮玉米等，发展苜蓿等优质 牧草种植。拓展优质牧草发展空间，合理利用“四 荒地”、退耕地、南方草山草坡和冬闲田，种植优 质牧草，加快建设人工草地，加快研发适合南方山 区、丘陵地区的牧草收割、加工、青贮机械等。

（3）以第二、第三产业为核心，优化“种养加服” 结构。加快发展农产品加工业，打造农业产业集群， 积极发展农产品产地初加工，建设一批专业化、规模化、标准化的原料生产基地。发展农业生产全程 社会化服务，促进农业规模化经营。加快推进市场 流通体系与储运加工布局的有机衔接，改造升级农 产品产地市场，发展“互联网 +”农业。挖掘农村 文化资源，拓展农业多功能性，发展都市现代农业 和休闲农业，提高农业整体效益。

（4）以资源环境承载力为中心，优化空间结构。 在综合考虑自然条件、经济发展水平、市场需求等 因素的基础上，以农业资源环境承载力为基准，因 地制宜，优化种养结合空间配置结构，合理布局规 模化养殖场，提高农业生产与资源环境匹配度。促 进农业生产向优势区聚集，构建优势区域布局和专 业生产格局。

《四、农业结构调整方案》

四、农业结构调整方案

《（一）种植业结构调整方案》

（一）种植业结构调整方案

1. 总体方案

在统筹兼顾配置口粮、工业用粮、种子用粮以 及各种经济作物生产的基础上，推进由粮经二元结 构向粮经饲三元结构发展，实行“一保、一稳、一 增”的种植业结构调整方案，即保证口粮绝对安全， 稳定经济作物，增加饲料作物。

到 2025 年，粮食作物、经济作物、饲料作物 播种面积比重从 2015 年的 52.1∶30.7∶17.2 调整 至 2025 年的 47.3∶30.0∶22.7（见表 2）。2025 年，青贮玉米面积达到 6×107 亩， 苜 蓿 面 积 达 到 9.7×107 亩。

《表 2》

表 2  全国种植业结构调整方案

 

注：粮食作物包括稻谷、小麦、玉米、大豆和薯类杂粮的食用和工业用粮部分；经济作物包括棉花、油料、糖料、蔬菜等；饲料作物包括饲料玉米、饲料稻、 饲用薯类、饲用杂粮、青饲料等。

到 2030 年，粮食作物、经济作物、饲料作物播 种面积占比调整至 44.8∶29.6∶25.6。2030 年，青贮 玉米面积达到 9×107 亩，苜蓿面积达到 1.1×108 亩。

2. 作物区域布局优化

水稻南恢北稳。东北地区井灌区水稻种植面积 逐步收缩，重点提升江河湖灌区水稻集约化水平， 提升产品质量；西北地区减少水稻种植；未来重点 建设长江中下游、西南水稻优势产区，恢复水热资 源匹配度较高的华南区水稻种植。

小麦北稳南压。稳定黄淮海小麦主产区生产能 力，提升长江中下游稻茬麦区单产水平，适度恢复 东北强筋春麦区生产能力；适当调减黄淮海地下水 超采区小麦面积。

玉米稳优控非。稳定东北和黄淮海玉米优势区 面积，调减北方农牧交错区、西北风沙干旱区、西 南石漠化区等非优势区的玉米面积。扩大青贮玉米 面积，为畜牧业提供优质饲料来源；调减籽粒玉米， 特别是非优势区籽粒玉米生产。

大豆粮豆轮作。因地制宜开展粮豆轮作，逐步 恢复和提高大豆面积。东北地区扩大优质食用大豆 面积，稳定油用大豆面积；黄淮地区以优质高蛋白 食用大豆为重点，适当恢复面积；南方地区发展间 套作，实现种地、养地相结合。

油料稳油菜增花生。加强长江流域油菜优势区 建设，发展南方冬闲田和沿江湖边滩涂地双低油菜 种植；北方地区适当扩大春油菜面积。扩大花生面 积，主攻黄淮海榨油花生，发展粮油轮作。

棉花稳北增效。稳定新疆棉区，推广耐盐碱、 抗性强、宜机收的高产棉花品种和机械化生产技术。 巩固沿海沿江沿黄环湖盐碱滩涂棉区。

糖料提蔗稳甜。甘蔗重点发展桂中南、滇西南 两个优势区建设。稳固新疆、内蒙古、黑龙江等北 方甜菜主产区，压缩南方和黄淮海地区甜菜面积。

蔬菜均衡发展。调减黄淮海区设施蔬菜，降低 面源污染强度；调减华南区南菜北运面积和规模； 巩固西南区冬春蔬菜基地、黄土高原区、甘新区夏 秋蔬菜基地。

饲草积极发展。以养带草，北方地区发展苜蓿、 青贮玉米、饲用燕麦、饲用大麦等，草粮轮作，南 方地区发展黑麦草、三叶草、狼尾草、饲用油菜等多种饲料作物，开发草山草坡。

3. 区域作物结构调整

在东北区，稳定水稻，扩种大豆、杂粮、薯类 和饲草作物，构建合理轮作制度。稳定三江平原、 松嫩平原等优势产区的水稻面积，调减黑龙江北部、 内蒙古呼伦贝尔以及农牧交错带玉米面积，扩种大 豆、杂粮、薯类和饲草作物，改变种植方式，推行 粮豆轮作、粮草（饲）轮作和种养循环模式，逐步 建立合理的轮作体系。

在华北区，以稳定为主，适度调减，三元统筹。 稳定小麦面积，完善小麦 / 玉米、小麦 / 大豆（花生 ) 一年两熟种植模式，稳定蔬菜面积；在稳步提升粮 食产能的前提下，适度调减华北地下水严重超采区 小麦种植面积；扩大青贮玉米面积，适当扩种花生、 大豆、饲草。

在长江中下游区，稳定双季稻面积，稳定油菜 面积，提升品质。稳定双季稻面积，重点推广水稻 集中育秧和机插秧；稳定油菜面积，加快选育推广 生育期短、宜机收的油菜品种；提升品质，选育推 广生育期适中、产量高、品质好的优质籼稻和粳稻 品种，高产优质的弱筋小麦专用品种；开发冬闲田 扩种黑麦草等饲草作物。

在华南区，稳定水稻面积、稳定糖料面积、扩 大冬种面积。稳定双季稻面积，选育推广优质籼稻， 因地制宜发展再生稻；稳定糖料面积，推广应用脱 毒健康种苗，加强“双高”蔗田基础设施建设，加 快机械收获步伐，推广秋冬植蔗；充分利用冬季光 温资源，扩大冬种马铃薯、玉米、蚕豌豆、绿肥和 饲草作物。

在西南区，以地定种，稳经扩饲，增饲促牧。稳 定水稻、小麦生产，发展再生稻，稳定藏区青稞面 积，扩种马铃薯和杂粮杂豆。推广油菜育苗移栽和机 械直播等技术，扩大优质油菜生产。调减云贵高原非 优势区玉米面积，改种优质饲草，发展草食畜牧业。

在黄土高原区，挖掘降水生产潜力，建立高效 旱作农业生产结构。稳定小麦等夏熟作物，积极发 展马铃薯、春小麦、杂粮杂豆，因地制宜发展青贮 玉米、苜蓿、饲用油菜、饲用燕麦等饲草作物。发 展特色杂粮杂豆，扩种特色油料，加强玉米、蔬菜、 脱毒马铃薯、苜蓿等制种基地建设。

在西北区，以水定地、以地定种，建立节水型 农业生产体系。积极推进棉花机械采收，稳定棉花种植面积。发展饲草料生产，推行草田轮作，保护 山区草场，促进牧业发展。

在内蒙古中部地区，以草定畜，加快优质人工 饲草料发展，扩大植被覆盖，改善生态环境。扩大 马铃薯、谷子、高粱等耐旱粮食作物和人工牧草种 植，鼓励休耕轮作制。

在青藏高原区，发展粮、饲、草兼顾型农业， 推进农牧结合。保障藏区粮食（青稞）自给水平， 同时注意农牧结合，在农区种植牧草。在保证畜牧 业发展和生态安全的基础上，发展高原特色农业。

《（二）畜牧业结构调整方案》

（二）畜牧业结构调整方案

综合考虑不同畜禽生产效率、贸易替代潜力、 草食畜发展空间等因素，确立我国畜牧业产品结构 调整方案：稳定生猪生产、扩大肉鸡生产、大力发 展肉牛、奶牛、肉羊等草食畜。到 2030 年，我国猪 肉、禽肉、牛肉、羊肉、禽蛋和奶类产量分别达到 6.095×107 t、2.313×107 t、9.72×106 t、6.53×106 t、 3.357×107 t 和 4.7×107 t。2015—2030 年，全国猪肉 比重调减约4.1个百分点、牛羊肉调增2.7个百分点、 禽肉调增 1.5 个百分点（见表 3）。

《表 3》

表 3  全国畜产品结构方案

 

畜牧业总体布局的基本思路是调减南方水网地 区和京津沪等大城市周边畜禽养殖规模，发展东北、 黄淮海和农牧交错带，同时优化黄淮海区内布局。 从产业布局来看，生猪要分类推进重点发展区（黄 淮海和西南地区）、约束发展区（京津沪和南方水 网地区）、潜力增长区（东北区）和适度发展区（西 北区），促进生猪生产与资源环境和市场协调发展； 肉牛要巩固发展中原产区，稳步提高东北产区，优 化发展西部产区，积极发展南方产区，保护发展北 方牧区，逐步提高牛肉品质；肉羊要巩固发展中原产区和中东部农牧交错区，优化发展西部产区，积 极发展南方产区，保护发展北方牧区；奶牛要巩固 发展东北及内蒙古和华北产区，稳步提高西部产区， 积极开发南方产区，充分利用南方冬闲田、草山草 坡的草地资源；家禽要重点发展华北和长江中下游 地区，适度发展城市周边地区。

《（三）产业结构调整方案》

（三）产业结构调整方案

1. 大力发展农产品加工业

扩大农产品加工业规模、提升发展技术含量， 延长产业链条，满足城乡居民对健康、安全、优质 食品的需求。争取到 2025 年，农产品加工业与农 业总产值比值达到 2.7，2030 年提高到 3.0。主要 途径是：一是积极引入“互联网 +”和“工业 4.0” 思维，创新农产品加工生产模式和经营模式；二是 加大农产品现代加工技术研究；三是鼓励副产品精 深加工，提高综合利用率；四是加强加工专用型农 产品研发和基地建设；五是完善农产品加工标准体 系建设，提升产品质量。

2. 推进设施农业发展

设施农业发展总的趋势是向智能化、工厂化、 节能化、高效化的方向发展。加快我国设施农业发 展，一是加强对设施农业科技创新的支持力度，重 点突破设施光热动力学过程模拟、作物环境与营养 响应机制、畜禽环境生物学机理及调控机制等基础 性难题，以及全程机械化和智慧垂直植物工厂技术、 机械化饲养管理与粪污处理技术等一批重大关键技 术；二是加大对设施农业专业人才的培养，我国设 施农业从业人员绝大多数都是兼业农民，文化水平 低、管理经验欠缺，产量与效益难以保障。国家应 从战略层面出发，着力培养一批设施农业的职业农民、具有国际化视野的创新人才和国际化产业开拓 人才。

3. 有序发展休闲观光农业

休闲观光农业作为一种新产业、新业态，在推 动农业增效、农民增收、农村增绿方面越来越展现 出独特的产业优势和发展潜力，是推进农业供给侧 结构性改革的一个有效路径。要推动休闲观光农业 有序发展：一是以农为主，充分体现“农”性特征； 二是立足本地，发挥农民的市场主体地位；三是延 长产业链，拓宽休闲观光农业产业发展空间；四是 农业发展模式特色化，培育多元消费群体。

《五、推动我国农业结构优化的对策措施》

五、推动我国农业结构优化的对策措施

《（一）高标准农田建设工程》

（一）高标准农田建设工程

确保口粮绝对安全、谷物基本自给和大宗农产 品维持一定自给率，就必须加大高标准农田建设， 保证最好的农田始终用于农业生产。建议加大财政 对高标准农田建设和农田水利设施建设的专项资金 投入，将高标准农田建成后的地块划入永久基本农 田，纳入耕地保护红线范围，并立法保护。高标准 农田实行权属登记管理，建成后上图入库，落实到 地块和农户，确保用途不改变、质量有提升、问题 有追责。建议优先将“两区”（即粮食生产功能区 和重要农产品生产保护区）的地块纳入到高标准农 田建设范围。

《（二）耕地休养生息工程》

（二）耕地休养生息工程

实施以用养结合、种养结合为核心的耕地休养 生息工程，建立与生产发展相协调、与资源禀赋相 匹配、与市场需求相适应的粮豆轮作、粮饲轮作等 耕地轮作制度。在“镰刀湾”地区和黄淮海玉米低 产区，推行粮改饲，因地制宜发展青贮玉米、苜蓿、 燕麦、大麦等饲料作物，满足草食畜牧业发展需要。 在东北地区，改玉米连作为玉米大豆轮作模式。在 黄淮海地区，改麦玉一年两熟为麦豆一年两熟或玉 米大豆间套作。在华北地下水超采地区，压缩小麦 种植面积，改种棉花、油葵、马铃薯、苜蓿等耐旱 作物。

《（三）粮食区域再平衡工程》

（三）粮食区域再平衡工程

针对北粮南运、主销区越来越多的问题，实施“南恢北压”区域粮食再平衡工程，充分发挥南 方年积温较高、作物生育期长、复种潜力高等自然 优势，应逐步提高南方粮食生产比例；适当调整北 方粮食生产面积，减轻北方水土资源压力。“南恢” 是指稳定南方粮食生产面积，在上海、浙江、广东 等南方主销区和江汉平原、四川盆地等正处于城市 化快速扩张期的粮食主产区，严格控制耕地面积和 用途，因地制宜发展南方双季稻和马铃薯等冬作粮 食作物，推广节本增效的生产栽培技术，逐步提升 主要粮食产品供给能力。“北压”是指调减北方资 源环境压力地区和非主产区粮食生产，重点压缩东 北第四第五积温带、北方农牧交错区玉米种植面积 和华北地下水严重超采区小麦种植面积。

《（四）特色小宗作物推广工程》

（四）特色小宗作物推广工程

小宗作物生产长期以来没有得到重视，包括发 展大豆、薯类、饲草饲料及杂粮杂豆等小宗作物， 这些作物在构建合理轮作制度、推动农业绿色发展、 提升农民受益方面具有较大作用。建议加强小宗作 物生产发展，着力在收储制度、生产补贴、市场流 通、加工转化等方面给予相应的政策支持；支持小 宗作物、饲草生产与加工的科技创新，在品种改良、 优质栽培、标准制定等方面不断取得技术突破。

《（五）绿色农业补贴改革试点工程》

（五）绿色农业补贴改革试点工程

当前，我国农业生产补贴制度已经不适应形 势变化，特别是补贴主体、补贴范围与实际需求错 位，客观上阻碍了农业生产力的提高和资源环境的 改善。为此，必须全面推开农资综合补贴、种粮农 民直接补贴和农作物良种补贴等农业“三项补贴” 改革，将农业补贴改革与绿色农业结构调整、农业 转型升级连接起来，扩大农业生产领域的生态补贴， 协调好“生态”与“高效”的矛盾，推进用养结合、 资源节约、环境友好的农业体系建立。因此，绿色 农业补贴改革的原则包括：一是补贴重点是口粮； 二是补贴必须有明确的地域指向，即条件好、生产 规模大、比较优势明显的主产区；三是补贴对象是 实际种植者，通过补贴保障农民的种粮收益；四是 补贴要符合农业绿色发展要求。