我国轨道交通“四网融合”发展战略研究

王睿 ,  刘启钢 ,  杨晓 ,  钱坤 ,  江媛 ,  张亚男 ,  鲍晶晶

中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (4) : 187 -198.

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中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (4) : 187 -198. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2025.06.039
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我国轨道交通“四网融合”发展战略研究

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Integrated Development of Urban and Regional Rail Transit Networks

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摘要

在城市化快速推进背景下，单一轨道交通体系已无法适应日益多元化的通勤需求，迫切需要构建符合中国国情的轨道交通协同发展新模式，推进城市群、都市圈轨道交通一体化建设，为区域协调发展提供有力支撑。本文从“四网融合”的情景分类、基础设施和运载装备、运输组织与经营管理、规划建设运营机制4个方面综述了我国轨道交通“四网融合”的发展现状，分析发现当前国内“四网融合”存在客流强度低、票务系统不兼容、运营成本高、新建市域专线面临规划协同不足、客流培育困难等问题，需创新运营模式并优化技术标准。研究提出轨道交通“四网融合”的发展目标、示范案例、重点任务，包括构建“穿城+放射+多支”线网布局，推动技术标准统一与智慧化服务，并建立协同机制。通过融合规划、技术、运营及政策，实现多层次轨道交通网络的互联互通。

Abstract

As China's urbanization accelerates, single-mode rail transit systems are no longer sufficient to satisfy increasingly diverse commuting needs. There is a growing demand for an integrated, multi-level rail transit model tailored to China's specific context—one that supports metropolitan and regional development through better network coordination. The study reviews the current state of rail transit integration in China across four aspects: (1) integration scenarios, (2) infrastructure and rolling stock, (3) transport operations and management, (4) legal and policy support. Key challenges include low ridership on certain routes, fragmented ticketing systems, high operational costs, uncoordinated planning of suburban lines, and difficulties in building a stable passenger base. These issues call for new operational models and improved technical standards. In response, the study outlines a development strategy that includes clear goals, pilot examples, and key tasks. It recommends a "cross-city + radial + multi-branch" network layout, unification of technical standards, smart service platforms, and stronger coordination mechanisms. By aligning planning, technology, operations, and policy, the goal is to achieve seamless integration of multi-modal rail systems and support more balanced regional growth.

Graphical abstract

关键词

四网融合 / 轨道交通 / 多层次轨道交通 / 智慧化服务 / 基础设施 / 运营模式

Key words

multi-modal rail transit integration / rail transit / multi-level rail transit / intelligent services / infrastructure / operation mode

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王睿,刘启钢,杨晓,钱坤,江媛,张亚男,鲍晶晶. 我国轨道交通“四网融合”发展战略研究[J]. 中国工程科学, 2025, 27(4): 187-198 DOI:10.15302/J-SSCAE-2025.06.039

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一、 前言

在新型城镇化进程加速推进的背景下，我国已全面进入都市圈协同发展阶段。伴随城市空间结构的持续演变，其发展能级与辐射范围已突破传统行政边界，区域经济联系日趋紧密。在这一过程中，公众出行需求呈现持续增长态势并日益多元化，都市空间扩展与通勤半径延伸直接导致了出行时间的显著增加。现有交通体系难以有效匹配不断升级的出行需求，由此引发的交通拥堵加剧、生态环境压力增大等典型“都市病”，已无法依赖单一制式的轨道交通系统予以化解。

不同制式的轨道交通网络融合形成都市圈骨架结构，共同承担都市圈繁忙的客运尤其是通勤任务，这一点是城市扩张过程中能够对都市圈发展形成支撑的重要条件[1]。创建具有中国特色的轨道交通融合发展模式，打造轨道上的城市群、都市圈，更好服务区域一体化发展，在《交通强国建设纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中得到进一步明确。从国家战略视角，推进轨道交通“四网融合”作为党中央、国务院制定的重大战略决策，已被纳入交通强国建设的核心内容，其目标在于实现多种运输方式的无缝衔接，既提升公众出行便利性，又促进区域经济协同发展。就地方实践而言，目前仅有长江三角洲、成渝等少数城市群开展了多层次轨道交通体系的理论探索与区域性政策设计，多数城市群尚未形成系统化的规划文件，难以对轨道交通网络整合发展提供全面指导。此外，我国轨道交通“四网融合”面临交通运营主体统筹不足，跨层级、跨地域、跨行业轨道交通运营主体协同机制仍不完善，基础设施的“硬联通”与“软联通”技术待提升等问题。

从国际实践来看，发达都市圈已形成较为完善的多制式轨道交通体系。以日本、法国、英国为代表的国家，在干线铁路、市域快线、地铁系统的协同发展方面积累了丰富经验[2]。巴黎都市圈通过实施欧盟“互通性技术规范（TSI）”标准体系，有效保障了轨道设施、车辆装备、信号系统等技术标准的统一性。东京都市圈通过建立跨线路调度机制和利益分配规则，实现了多元运营主体的协同运输组织。伦敦轨道交通体系构建了涵盖规划、运营、服务的全链条协同机制。这些国际经验为我国构建多层级轨道网络的技术标准衔接、运营管理协同、服务整合优化提供了重要参考[3]。

国际实践表明，相比单一轨道交通模式，构建层次分明、功能互补的多轨道交通体系，通过科学规划网络布局、强化线路衔接与协同发展，能够显著提升都市圈的出行服务水平，优化交通资源配置与空间结构。结合我国城镇化进程与全球发展规律，推进干线铁路、城际铁路、市域铁路和城市轨道交通的深度融合，已成为新型城镇化战略中都市圈建设的关键着力点[4]。为推动轨道交通“四网融合”，贯彻落实国家区域重大战略、构建多层次轨道综合交通系统、支撑轨道上的城市群与都市圈建设、实现区域一体化发展，亟需从顶层设计层面、技术标准层面、运营管理层面提出我国轨道交通“四网融合”发展战略。本文全面梳理我国轨道交通“四网融合”的发展现状与存在问题，阐明轨道交通“四网融合”的发展战略目标和重点任务，提出我国轨道交通“四网融合”的发展建议，以为推动我国轨道交通“四网融合”、驱动区域协同发展理论研究提供参考。

二、 我国轨道交通“四网融合”的发展现状

“四网融合”的重点是都市圈轨道交通网络的整合优化，其中市域铁路通过高效连接中心城市与外围节点成为支撑都市圈空间拓展与功能协同的“主动脉”（见表1）。我国“十四五”期间轨道交通建设在高铁骨干网完善、城市轨道交通扩容、区域城际互联及技术创新等方面取得显著成果，服务都市圈的轨道交通线路已建成70条，总运营里程突破3152 km，上海金山铁路、成都成灌铁路的公交化运营为全国市郊铁路的运营提供了示范；宁余城际铁路是我国首条利用既有铁路开行城际列车的线路，为我国既有线改造城际铁路提供了新样本；京津冀多条城际铁路建成通车，配套交通枢纽也在加紧建设和逐步投入使用，“轨道上的京津冀”主骨架基本成型[5]。这些探索实践标志着我国轨道交通网络正加速向四网深度融合方向演进。

（一） 既有轨道交通“四网融合”情景分类

1. 既有铁路开行城际列车

既有铁路开行城际列车模式主要利用既有铁路干线富余运能开行城际列车，实现区域城市群快速联通。典型案例为萧甬铁路，在保障既有货运功能的基础上增开宁波至绍兴、杭州方向的城际列车，有效提升了杭州湾南岸城市间的通勤效率。

2. 既有铁路开行市域列车

通过改造既有铁路开行高频次、小编组市域列车，服务都市圈通勤需求。北京S2线利用京包铁路开行通勤列车；海口利用东环高铁老海口站至美兰机场段开行市域列车；成灌铁路通过公交化运营改造，实现成都中心城区与都江堰的快速联通。利用既有铁路开行市域列车需重点解决票务系统兼容、车站市政化改造等关键技术问题。

3. 铁路支线改造开行市域列车

针对运量萎缩的铁路支线进行适应性改造，转型为市域通勤线路。金山铁路将原货运支线改造为市域快线，运载装备采用CRH6型动车组。改造过程中创新采用“铁路主体+地方政府补贴”的建设运营模式，为盘活铁路存量资产提供了示范。

4. 地铁与市域铁路贯通运营

通过建设运营技术标准协同，实现不同制式轨道交通的跨线运营[6]。重庆轨道交通5号线与江跳线采用As型山地列车，在国内首次实现地铁与市域铁路的贯通运营。项目攻克了长大坡度、小曲线半径等关键技术难题，采用统一信号制式和供电标准，实现了“一车直达”的运营效果。

（二） 主要基础设施和运载装备

1. 车辆运用

我国各都市圈在轨道交通“四网融合”车辆运用方面，已形成以CRH6系列城际动车组为主力、多种车型灵活配置的格局，但仍面临车型标准化不足、运维成本高等挑战。

上海金山铁路初期采用上海铁路局配属的CRH2A型动车组，2017年引入2组CRH6A型动车组，2019年新增4组CRH6F型动车组，以适应城际公交化运营需求。宁波与余姚城际利用国家铁路（国铁）富余能力开行城际列车，采用2列8编组CRH6F型动车组和1列4编组CRH6F-A型动车组，满足短途高频次运输需求。北京市郊铁路采用多样化车型，包括CRH6A型“京通号”、NDJ3型内燃动车组、CRH6F-A型动车组及普速客车，适应不同线路需求。成灌铁路采用CRH6A-A型动车组，目前图定日开行76对市域列车，满足高频次通勤需求。

2. 车站层面

我国轨道交通“四网融合”在车站层面存在设站少、站点覆盖能力不足以及站点与城市开发融合不佳的问题。首先，车站建设还没有“四网融合”相关概念，未考虑都市全程出行时效性的功能，沿线设站数量有限，对沿线主要就业 ‒ 居住集聚区有效覆盖及服务能力不足。其次，站城融合度不足，车站先行建设后，与城市开发的融合度较低，以某市区繁忙铁路枢纽为例，尽管该站承担着高强度的换乘需求，但在城市建设中将其与周边城市空间进行明显物理隔离，周边土地及商业价值未能有效利用。

3. 线路层面

我国轨道交通“四网融合”充分发挥既有线路资源功能作用，利用高速铁路兼顾城际功能，普速铁路兼顾市域（郊）功能。我国已运营的市域（郊）铁路共有70条，运营里程共计超过3152 km。在15个国家级都市圈内，南京、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、杭州、郑州、广州、深圳、青岛、济南等都市圈已开通运营市域（郊）铁路42条，运营里程达到1615 km，有效解决了都市圈、城市群旅客的出行需求，推动了我国多层次轨道交通融合发展。

上海金山铁路改建工程位于上海市域内，起自上海南站，终止于金山卫站。沿线经过徐汇区、闵行区、松江区、金山区，是上海市中心城区连接金山区的一条快速铁路。上海金山铁路利用既有金山铁路支线改造，实现货运铁路向城际客运功能的转变。宁波至余姚城际铁路利用萧甬铁路富余能力开行城际列车，初期设宁波、余姚两站，后续逐步加密站点。北京市郊铁路充分利用既有京哈、京通、京包等铁路资源，开通城市副中心线、S2线、怀密线、通密线。这些线路市域列车的开行服务北京市通州、房山、怀柔、密云等区县与市区的通勤等交通需求，为北京市的轨道交通网络增添了重要的功能，提供了更多的出行选择，有效缓解了城市交通压力，促进了域内组团协调发展。成灌铁路作为灾后重建重点项目，在成汶铁路旧址上新建，成为成都市域铁路首条线路。

（三） 运输组织与经营管理

在运营组织层面，各城市及都市圈依据客流特征实施差异化运营策略，包括加密班次间隔、组合快慢车运行等增效措施。宁波至余姚城际铁路初期日开行8对列车，2023年增至9对，采用站站停模式，适应客流需求。长株潭城际铁路创新采用差异化停站模式，在长沙 ‒ 芙蓉南段实施“交叉停”的地铁化运营，同时在株洲、湘潭段实行“错站停”策略，有效融合了“城内高频次、城郊高效率”的运营理念。

在提升运输服务质量方面，换乘便利性和候车舒适性等环节的优化同样至关重要。以北京西站和清河站为例，其率先实现的地铁与铁路安检互认机制提升了客运枢纽的运转效率，充分体现了“四网融合”背景下以人为本的服务理念创新。在票务服务创新方面，形成多元化、便捷化的票制体系。上海金山线市域铁路实现“公交化”运营模式，推行非实名制乘车、取消座位限定，并支持交通联合卡、移动支付和铁路电子客票等多种票务方式，大幅提升旅客随到随走的便利性；在京津城际、成灌铁路等开通银联卡或e卡通、设置通勤票等。

（四） 规划建设运营管理机制

《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》等国家级政策文件确立了城市群与都市圈交通运输一体化发展战略，明确了干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通四大网络的投资建设与运营管理机制。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》进一步细化了都市圈内基础设施互联互通地要求，并提出探索建立一体化运营管理模式的具体措施以实现“四网融合”。此外，《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》等区域性规划则针对特定城市群制定了详细的实施方案。在战略布局方面，“十四五”规划创新性地将都市圈轨道交通纳入国家综合立体交通网主骨架建设范畴。在技术体系方面，《城际铁路设计规范》《市域（郊）铁路设计规范》从工程设计、车辆制造、信号控制、供电系统等关键领域实现技术规范的全面覆盖，规范的编制和发布，填补了既有铁路与城市轨道交通间的标准空白，为“四网融合”提供了重要的技术支撑。

三、 我国轨道交通“四网融合”存在的主要问题

目前，我国城市轨道交通规划审批缩紧，2024年仅成都市一地获批地铁建设，市域（郊）铁路建设是目前较为可行、高效的城乡融合公共交通措施，支撑城市中心与周边组团的密集出行。市域（郊）铁路主要存在两种实施路径：新建市域铁路专线或改造既有国铁线路。国务院《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》提出结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，加强对既有铁路资源利用的可行性论证，鼓励具备条件的城市内部铁路功能合理外迁，充分挖掘和释放运力，积极创造条件开行市域（郊）列车。因此，利用既有国铁线路开行都市圈列车成为政策引导下的重要实践路径。目前，依托国铁富余运能开行的都市圈列车运营里程达771.7 km，占总里程的24.5%。然而，两类模式在推进过程中均存在许多问题，亟需优化[7]。

（一） 整体客流量不大，客流强度较低

宁波至余姚城际日均客发0.43万人次，绍兴至杭州城际日均最高客发0.12万人次，与温州市域线日均2万人次，台州市域线日均3万人次客流相比偏低。金山铁路支线2022年日均客发3.2万人次，与上海地铁线网中倒数第一位17号线（上海虹桥—东方绿洲，远郊线，连接青浦区与主城区）日均18.6万人次相比，仍然偏低。利用既有线路开行市域车项目由于站间距偏大，旅客便捷性有所不足，整体客流量不大，客流强度偏低，需要增加无配线车站等方式来增强吸引力。

（二） 运输产品单一，早晚高峰及节假日运输供给能力不能满足客流要求

目前轨道交通的服务水平尚未达到公交化要求，存在班次少、间隔大以及发车时间与需求特征不匹配的问题。班次少导致运输能力严重不足，例如市郊铁路城市副中心线全天仅运营6对列车，早晚高峰每小时仅开行2.5对，中午仅1对，时刻表如图1所示，高峰小时的运输能力约为0.7万人次，仅能满足廊道需求的8%。此外，发车间隔较大，高峰期间列车间隔达到15~30 min，乘客候车时间长、通勤体验差。而发车时间也未能与实际出行特征匹配，双向进城列车的运行时间早于早高峰时段，如良乡站的列车发车时间集中在6:50~7:11，到达中心城区时间过早，无法充分满足实际需求。北京枢纽具有多个客站，需要对枢纽运行图进行调整，加密开行通州经北京至北京西的市域列车。

宁波与绍兴城际铁路目前采用站站停运营模式，列车旅行速度约为80 km/h。由于中途停站多，等待时间较长，与高速公路、快速路及地铁等交通方式相比，其在途时间优势不明显，导致运输服务竞争力相对不足。早晚高峰发车间隔在30~60 min，发车密度不足。节假日无单独运行图，不能按大客流需求灵活加密车次，供给能力不足，无法满足客流需求。金山支线日均开行37.5对车，早晚高峰开行7对一站直达客车，依然不能满足通勤客流要求[8]。

（三） 与地铁票务系统不通，无法实现与地铁付费区换乘

市域铁路与地铁换乘的不便捷性，是影响客流吸引力的重要因素之一。宁波、绍兴城际铁路及金山支线目前采用独立的票务系统，与地铁及国铁系统互不兼容，导致乘客无法实现付费区换乘，均需要出站换乘。需结合工程衔接条件及票务清分系统兼容性改造，研究推进与地铁的无缝换乘方案，以提升旅客出行效率和服务体验[9]。

（四） 委托运营收费偏高，亟需出台针对开行市域车的线路、车站、使用费及车辆维保标准，降低成本

目前对于市域动车组，均按国铁200 km/h以上的动车组标准收取线路、车站使用费及维保费用，未能体现市域铁路短途高频的特点，导致单位里程或人次的使用成本过高，从而增加委托运营费用。市域车由于其运行环境和服务对象的不同，在实际运营中并不需要达到国铁相同级别的维修保养要求，现行的维保标准导致了不必要的高额维护费用。且市域铁路委托运营通常涵盖行车组织、客运服务、设施维护等多个方面，按照国铁高标准执行，易造成不必要的资源浪费和成本增加。针对上述问题，多个地方提出降低委托费用的诉求，以降本增效[10]。

（五） 市域车采用国铁运输规章，运输成本偏高

目前，市域车运输管理均按照国铁动车规章执行，本质上是将“长途铁路”管理模式应用于“城市通勤服务”，易造成资源浪费、成本偏高。市域车运行需纳入铁路调度系统，地方运营主体缺乏自主调度权，响应客流变化的能力弱。国铁运输规章对乘务组织要求严格，按长途动车标准配备司机、随车机械师、保洁、乘务员等易造成运输成本增加，与市域通勤服务需求匹配度低。上海铁路局做了有关随车机械师、保洁、乘务员等方面精简定员降本的尝试，但尚无运输规章支持。此外，国铁运输规章安全管理体系复杂，多适用于长距离、高风险运输场景，但在市域短途运行中可能存在过度防护，造成市域铁路运输的管理成本偏高。

（六） 未有专门针对既有线开行市域车的设计规范和建设、验收、维保标准

目前利用既有线开行市域车项目均执行大铁设计规范，导致候车、站台等客运设施标准偏高。既有线路中普速、快速、动车、高铁等多等级列车混跑，市域车作为“低等级”列车在运行图编制过程中次序靠后，造成市域车可利用的线路运力资源受限，影响客运服务质量。市域铁路电力、牵引供电、通信、信号等工程建设及验收比照国铁动车线路，动车组修程修制参照国铁，建设运营维护成本偏高。

（七） 成本压力与制度不完善导致项目运行困难

项目公司客票收入与运营成本严重失衡，普遍亏损严重，均需要政府财政资金补贴。项目公司自身造血功能不足，公司良性健康发展困难重重[11]。此外，针对新建铁路开行市域列车的项目，还存在初期投资大、资金回收周期长、收益难以平衡等问题，客流需经历较长时间才能培育成熟，财政负担较重。相关政策法规体系亦不健全，在审批流程中涉及多部门协调，程序复杂，缺乏统一规范与制度保障，影响了项目的推进效率[12]。

四、 我国轨道交通“四网融合”的发展思路

（一） 我国轨道交通“四网融合”的战略目标

“四网融合”旨在构建全域通达的轨道交通服务体系，重点实现四大核心价值：运营可靠性、出行便捷性、系统协调性、运输高效性。可靠性涵盖准点率、安全防护、智能运维等维度；便捷性强调以乘客体验为导向的服务供给；协调性注重与城市空间规划、土地综合开发、多式联运体系的有效衔接；高效性聚焦网络互联互通，通过大运量快速轨道交通满足都市圈通勤需求[13]。

（1）可靠性。当前干线铁路由国铁集团主导，城际铁路由省级政府统筹，城市轨道由市级政府实施。市域铁路存在两种典型模式：一是地方政府向国铁集团购买运输服务的政企合作模式；二是纳入城际或城市轨道交通体系进行审批建设。推进“四网融合”需突破行政管辖界限，建立跨层级、跨主体的协同管理机制，构建适应多制式轨道交通融合发展的新型治理体系。

（2）便捷性。作为大容量公共交通体系，轨道交通需借助全流程优化、技术革新与人性化设计提升旅客出行效率。在跨交通方式换乘方面，可借鉴上海虹桥枢纽的集约化设计理念，简化枢纽内的通行步骤；促进不同制式轨道交通票务系统互联互通，推行“一票通乘”服务模式；完善综合枢纽周边接驳体系，依托社区微循环公交与慢行交通网络解决末端出行难题，确保“最后一千米”无缝衔接。

（3）协调性。作为国土空间要素与城市功能载体，轨道交通发展需契合交通强国战略与空间规划体系。在推进“四网融合”过程中，应注重与国土空间规划的协同发展，统筹处理轨道交通网络与生态保护区、永久农田的空间关系，将轨道交通专项规划整合至国土空间规划的整体框架，科学指导交通设施与重大枢纽的选址布局。同时强化轨道交通在城市交通中的骨干作用，依据城市发展轴线的客流特征优选制式类型，明确各级枢纽功能定位，统筹配置接驳设施，围绕轨道站点打造城市活力中心，以此支撑空间结构优化[14]。

（4）高效性。轨道交通凭借其超大运输能力（B型车额定载客量约为公交车的3~4倍、小汽车的40~80倍）展现显著优势。一方面通过增设停靠站点、构建连接线路等工程措施，实现线网布局与城市群出行需求的精准匹配，有效提升都市圈通勤效率并缓解城市拥堵问题；另一方面，“四网融合”可促进设施资源共享，避免重复投资与资源浪费，从而提高财政资金使用效益与运营服务效能[15]。

（二） 我国轨道交通“四网融合”的重点任务

1. 构建“放射+穿城+多支”的规划布局

都市圈作为新型城镇化的核心载体，因其高频跨城、多元客流及中长距离出行特征，成为推动轨道交通“四网融合”的关键空间。它由核心城市（建成区半径约20 km）及其紧密联系的外围城镇（空间距离常超50 km）构成“1+N”超大格局，这种强中心结构催生了放射状、多支线甚至穿越城区的长距离出行需求。轨道交通作为服务中长距离的主要方式，其规划布局需匹配需求特性，采用“穿城+放射+多支”模式：穿城干线确保外围组团与核心区的快速直达，放射支线则覆盖都市圈经济据点并汇集客流。都市圈轨道交通的核心使命在于衔接中心城市与卫星城镇集群，构建快速化、大容量、公交式运输体系。针对不同空间圈层和交通走廊的特性，系统规划轨道交通布局，精准定位线路功能。例如，成都铁路枢纽创新性采用“核心穿透+放射延伸+多向支线”的立体网络架构，穿透式干线实现外围组团与城市核心区的快速通联，放射状支线有效汇聚客流并覆盖经济节点，通过优化线网布局显著提升直达效率与覆盖范围。在廊道资源集约化利用方面，当城际铁路与市域铁路走向重合且运能充足时，可采用复合通道模式配合快慢车混跑机制；中心城区则通过市域铁路与城市快轨的贯通运营，构建多线多点换乘枢纽，实现高效接驳。

2. 融合不同技术，制定可兼容的技术标准

为实现都市圈轨道交通“高效运营、快速通达、网络融合”的三重目标，需借鉴国际跨制式线路互联互通经验，在关键技术领域实施标准整合：在运行速度、车辆配置、供电系统等硬件层面沿用国铁标准保障兼容性；在发车频次、信号控制、票务系统等运营服务层面采用城轨标准提升同城体验。通过技术标准的有机融合，打造既能满足长距离快速运输需求，又具备高频次公交化服务特性的新型轨道交通体系[16,17]。

3. 创新协同发展机制，实施站城融合开发

推进站城融合开发，建立“站城一体”发展模式。构建权责明晰的跨区域协作体系，建立涵盖规划建设、运营管理、政策协调的全生命周期治理架构。重点推进三方面工作：一是完善市场化运营机制，在保障公共服务属性的前提下优化既有铁路资源利用效率；二是实施以公共交通为导向的城市发展（TOD）模式，围绕轨道站点打造功能复合的“城市活力核”，通过混合用地开发提升区域价值；三是建立可持续的财务平衡机制，通过土地增值收益反哺轨道建设运营，形成交通网络与城市发展良性互促格局。

（三） 北京轨道交通“四网融合”发展示例

1. 实现“穿城+放射+多支”布局，构建融合线网

北京都市圈已形成中心核心、八向放射、外围多点的结构，并因功能区发展新增穿城需求；现状虽有快线网规划，但因兼顾沿线需求、换乘节点制约提速、穿城廊道稀缺且工程难度大而进展缓慢，亟需融合铁路资源。解决之道在于统筹“四网融合”：一方面充分分析副中心线沿线出行需求分布，如图2所示，利用东西向既有市郊铁路副中心线进行扩能改造并增设换乘点，弥补城市轨道交通尚未实现的快速穿城目标，打造标杆，如图3所示；另一方面针对南北规划廊道开展轨道与铁路通道融合研究，明确是新建双通道还是功能整合，从顶层设计优化资源配置以满足出行需求，实现网络规划层面的“四网融合”[18]。

2. 优化客运服务，构建多层次都市圈交通服务体系

以环京潮汐客流、通勤客流、持续优化运力配置，提升运输供给能力匹配性。借鉴北京西、清河站双向安检互认节约旅客时间成本、消除进出站堵点、节约社会资源优势，稳步推行安检互认实施，适时统一安检禁限目录，规范安检协议文本。北京通过12306赋码整合与融合闸机技术攻关，实现地铁与市郊铁路的票务互通、优惠共享，并逐步通过站点改造和技术手段解决硬件分设问题，最终实现“一票通达”。未来将进一步深入路地合作，加强运营信息的共享服务，及时准确地将运营数据提供给运营企业和乘客，以提供更佳的换乘接驳体验。

3. 融合国铁与城轨技术，制定适用的技术标准

北京市原本着力推动市郊铁路东北环线和地铁19号线间的跨线运营，拟参考江跳线双流制式技术解决供电制式差异，采用CTCS-2级列控系统叠加自动折返功能的方案解决信号制式差异，制定小型化车辆限界标准，推进网络化检修布局，共享检修资源。鉴于缺乏兼容的技术标准和管理规则，地铁与市郊铁路两种不同制式轨道共线运营的调度管理极为复杂，为保障运营安全，放弃共线运营改为同台换乘[19]。

4. 实施综合开发，构建协作机制，实现长效发展

北京城市副中心站作为亚洲最大的地下综合交通枢纽，集成京唐城际、城际联络线、市郊铁路及地铁平谷线、M101线等8条轨道线路，实现“四网融合”与“八线交汇”，轨道功能集成度高；采用TOD模式，地下三层空间布局城际站台、商业配套及公共换乘轴的80%换乘可在3 min内完成，B1层商业界面覆盖率为74%，推动“交通枢纽”向“城市活力中心”转化；规划28处机动车进出口、160个人行出入口，通过立体接驳网络提升20%集散能力，并首创“大巴停车场”解决旅游接驳痛点。

构建都市圈轨道协同发展管理体系。都市圈轨道交通的发展具有长期性和复杂性，需建立权、责、利对等的跨区域协同建设、运营管理体制和相应机构，秉承“谁投资、谁建设、谁运营”的原则，协同规划、制定政策、建立机制、推动立法，实现协同建造、协同运营、协同管理[20]。2022年9月30日，全国首个省级政府与国铁集团共建的北京市域铁路融合发展集团正式成立，标志着市郊铁路建设进入政企深度合作新阶段，开创了路市协同发展的创新模式。

创新经营模式，拓展多元收益，保障可持续发展。在确保客运服务质量的基础上，严格控制建设成本，高效利用交通廊道资源，优先改造既有设施、分步实施新建工程，因地制宜采用地面或高架敷设方式。参照日本“轨道+地产”、香港“票务+商业+物业”等成熟经验，在安全规范框架内支持轨道企业开展多元化经营，建立健全配套管理制度，形成轨道交通建设运营的良性循环体系。

五、 推动我国轨道交通“四网融合”的发展建议

“四网融合”作为提升城市群交通效率、促进区域协同发展的关键举措，其实施过程需要建立全链条协作体系。为实现轨道交通系统在可靠性、公平性、协调性和可持续性方面的优化目标，依据我国多网融合顶层战略重点任务，现提出以下实施建议。

（一） 强化统筹规划，构建跨区域协同机制

多层次轨道交通是城市群和都市圈区域一体化的重要支撑。通过协同运营，可以加强城市之间的联系，促进都市圈和城市群的融合发展，推动区域内的产业协同发展和人口合理分布，促进提升区域竞争力，高效的轨道交通网络能够提升区域的交通便利性和经济活力，增强区域在国内外的竞争力。

我国轨道交通“四网融合”需突破行政壁垒，建立国家、省、市三级联动的规划协调机制[21]。一方面，通过国土空间规划统筹线网布局，将城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通与干线铁路纳入“一张图”管理，避免功能重叠与资源浪费；另一方面，明确不同层级轨道交通的功能定位与服务边界，如干线铁路侧重长距离运输，市域铁路聚焦通勤服务，城市轨道交通覆盖短距离高频出行，形成互补联动的网络体系。

（二） 推动技术标准统一，实现系统互通

发展轨道交通“四网融合”需制定兼容不同制式铁路的综合性技术规范。技术标准统一的重点在供电制式、信号系统、车辆选型等领域推动标准融合。同时，加快智慧化技术应用，推动“一票通”“安检互认”等便民服务落地，通过数字化平台整合票务、调度与信息服务，提升乘客出行效率。

为此，建议由国家发展和改革委员会、交通运输部牵头，联合铁路等相关部门成立区域“四网融合”协同运输工作专班，统筹推进以下重点工作：一是健全组织架构与运行机制，完善政策引导体系，激发市场主体参与积极性，重点突破数据共享、标准互认、清分结算等关键环节。二是推动支付体系创新，实现二维码、近场通信等多方式兼容互通，加快人脸识别、无感支付等技术应用，统一检票终端改造等标准，优化旅客出行体验。三是建议交通运输部出台专项指导意见，明确区域级“四网融合”协同平台的功能定位、建设路径和运行机制，为平台规范化发展提供政策保障。

（三） 创新投融资模式，保障可持续发展

推广“轨道+土地”综合开发模式，以站点周边土地增值收益反哺建设运营成本，如北京大兴机场线通过站城一体化开发实现收益平衡。不断完善补贴政策，建立动态成本分担机制，明确中央与地方财政责任，避免过度依赖单一补贴来源。

在建设实施层面，应在满足客运需求的前提下强化成本管控与资源集约利用，优先利用既有廊道资源实施改造升级，新建线路因地制宜采用地面或高架敷设方式。运营管理可借鉴国际典范：引入东京轨道交通与城市开发协同发展模式，参考香港“票务经营+商业开发+物业增值”的复合盈利体系，在保障运营安全的基础上支持轨道交通企业拓展多元化业务，形成轨道交通全生命周期可持续发展机制。

（四） 优化运营管理，提升服务效能

运营效率是“四网融合”成功的关键[22]。推动运营主体协同，建立跨区域联合调度中心，统筹列车时刻表与运力配置，解决高峰时段供给不足问题。完善票价机制，试点动态票价与联程优惠，增强轨道交通竞争力。加强客流预测与需求响应，灵活优化行车组织。此外，需注重服务质量提升，建立覆盖准点率、舒适度、换乘便捷性等指标的乘客评价体系。

协同运营可以实现资源共享，设置统一的调度指挥系统、票务系统和维修设施等，从而降低运营成本[23]。例如，统一的票务系统可以减少票务管理的重复投入，提高运营效率。多层次轨道交通的协同发展能够吸引更多客流，提高轨道交通的运营收入。

（五） 完善政策法规，破除体制机制障碍

出台都市圈轨道交通相关管理条例，明确各方“权责利”，规范规划、建设、运营全流程。简化审批程序，建立跨部门联合审批机制，缩短项目落地周期。制定专项激励政策，鼓励地方政府与国铁集团深化合作。

都市圈轨道交通一体化推进需构建多方参与的协同治理框架。首先，区域政府间需建立常态化协调机制，涵盖规划技术标准统一与政策配套衔接；其次，搭建涵盖市政部门、铁路机构、运营企业及公众群体的利益协调平台。尤其在轨道交通基础薄弱的都市圈区域，更需通过顶层制度设计来明晰发展时序、统筹资源配置，在保障工程品质的基础上加速区域轨道交通网络整合进程，达成可持续发展愿景。

（六） 注重生态融合，践行绿色发展理念

轨道交通作为绿色低碳的交通方式，其规划建设与国家能源结构优化和节能减排战略高度契合。“四网融合”需与“双碳”目标紧密结合。一是积极推广节能技术应用，如再生制动能源回收、轻量化车辆设计，降低单位能耗。二是进行优化线网布局，优先利用既有铁路资源改造，减少新建线路对生态空间的占用。三是做好污染控制，通过多维度防控手段系统治理轨道交通沿线的振动噪声污染，并规范化处置各类排放污染物。四是推动多式联运衔接，构建“零距离换乘”网络，实现全出行链低碳化。

（七） 分布分期推进，实现四网融合

综合考虑都市圈轨道交通的客流、站线设施及运能条件，考虑利旧多、投资少、见效快的建设方案，遵循“投入少、见效快、安全可控”原则，按照“站线融合、线网融合、服务融合”的步骤，分期推进轨道交通“四网融合”工作。

第一步“站线融合”：考虑都市圈急迫需求，提高都市圈出行需求和运输产品匹配性，增设乘降所等基础设施，提升票务服务，优化枢纽换乘客运组织。

第二步“线网融合”：随着都市圈发展，客流不断增长变化，适时调整线网规划，统筹四网构建“穿城+放射+多支”的规划布局，明确贯通线路和换乘节点，制定兼容性的基础设施和移动装备标准，建立运营协同机制。

第三步品质“服务融合”：创新多主体间运营合作模式，推动综合商业开发，促进可持续发展，优化服务供给，提升智能化、智慧化水平，构建现代综合交通体系，推动轨道交通“四网融合”高质量发展。

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基金资助

中国工程院咨询项目“轨道交通‘四网融合’创新发展战略研究”(2024-XBZD-12)

中国国家铁路集团有限公司科技研究开发计划项目(N2024X031(JB))

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