战略性新兴产业国外经典政策工具分析——政府采购与补贴政策

许冠南 , 王秀芹 , 潘美娟 , 周源

中国工程科学 ›› 2016, Vol. 18 ›› Issue (4) : 113 -120.

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中国工程科学 ›› 2016, Vol. 18 ›› Issue (4) : 113 -120. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2016.04.017
他山之石

战略性新兴产业国外经典政策工具分析——政府采购与补贴政策

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Analysis of Foreign Classical Policy Tools for Strategic Emerging Industries—Government Procurement and Subsidy Policies

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摘要

当前，战略性新兴产业已经成为一国产业结构升级和抢占世界经济发展制高点的关键，世界各国纷纷将新兴产业的发展提升到国家战略高度，应用各种政策工具大力推动新兴产业加速发展。研究国外为促进新兴产业发展做出的重要举措对我国制定相应政策具有重要的借鉴作用。本文重点分析了发达国家为了推进新兴产业发展所采用的政府采购与政府补贴两种经典政策工具，以期为我国培育发展战略性新兴产业提供参考。

Abstract

At present, the strategic emerging industry has become the key to upgrading a country's industrial structure and to winning a priority of economic development. Various countries start to consider the development of emerging industries as a national level strategy and apply a portfolio of policy tools to promote the development of emerging industries. Therefore, research of the important measures adopted by other countries in promoting the development of emerging industries offers important reference for China to carry out relevant policies. This paper mainly analyzes two classical policy tools adopted by developed countries, including government procurement and government subsidiary, so as to provide reference for China to cultivate and develop its strategic emerging industries.

关键词

新兴产业 / 政策工具 / 政府采购 / 政府补贴 / 产业政策分析

Key words

新兴产业 / 政策工具 / 政府采购 / 政府补贴 / 产业政策分析 / emerging industry / policy tools / government procurement / government subsidiary / industrial policy analysis

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许冠南,王秀芹,潘美娟,周源. 战略性新兴产业国外经典政策工具分析——政府采购与补贴政策[J]. 中国工程科学, 2016, 18(4): 113-120 DOI:10.15302/J-SSCAE-2016.04.017

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一、前言

当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发， 发达国家推进高起点“再工业化”，战略性新兴产 业已经成为一国产业结构升级和抢占世界经济发展 制高点的关键 [1]。近年来，我国战略性新兴产业取得了长足发展，为引领经济社会转型升级提供了有 力支撑。为确保经济社会健康持续发展，落实创新 驱动发展战略，还需要进一步拓宽视野，采取更加 强有力的措施，培育发展一批新兴产业，加快形成 新的增长点，推动经济结构优化升级，提高国际竞 争力。

世界各国都认识到新兴产业引领技术未来和增 强国家竞争力的重大意义。因此，各国都将新兴产 业的发展提升到国家战略高度，针对新能源、生物 制药、信息基础设施、新能源汽车等成长潜力大、 综合效益好的产业领域，明确和制定发展规划和目 标，应用各种政策工具，全面加强政府扶持力度， 大力推动新兴产业加速发展。研究世界各国在促进 新兴产业发展做出的重要举措，对我国制定相应政 策具有重要的借鉴作用。本文将重点分析发达国家 为了推进新兴产业发展所采用的政府采购与政府补 贴两种经典政策工具，以期为我国培育发展战略性 新兴产业提供参考。

二、新兴产业发展的政策工具概述

为了在国际分工格局调整中占据优势地位，世 界发达国家纷纷运用各种政策工具培育发展新兴产 业，鼓励新兴企业创新，创造良好市场环境，引导 和促进新兴产业发展。

政策工具指的是被设定为旨在实现一定政策 目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行 动、作为以及配置的人力资源、设备、资源等手 段 [2]。促进新兴产业发展的政策工具具有不同的 表现形式，总体来说，可以分为供给型、环境型 和需求型三大类 [3–5]。其中，供给型政策工具表现 为政策对科技活动的推动力，指政府通过对人才、 技术、资金、公共服务等支持直接扩大技术的供给， 推动科技创新和新产品开发；环境型政策工具则 表现为政策对科技活动的影响力，指政府通过目 标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、产权 保护等政策来影响科技发展的环境因素，从而间 接影响并促进科技创新和新产品开发；需求型政 策工具指的是通过政府采购、贸易政策、用户补贴、 应用示范、价格指导等措施减少市场的不确定性， 积极开拓并稳定新技术应用的市场，来拉动技术 创新和新产品开发 [6–8]。

主要发达国家往往通过政府采购、税收优惠、 用户补贴、金融支持、政府规制及国际贸易等途径 来支持新兴产业创新发展。其中，政府采购与政 府补贴是两种最经典的产业政策工具，本文将重 点阐述发达国家采用这两种政策工具培育发展新 兴产业。

三、政府采购政策分析

（一）政府采购概述

政府采购指政府通过对特定产品、技术的大宗 采购，从而提供相对稳定的市场预期，降低市场的 不确定性，激发企业创新的决心，包括中央或地方 政府的采购、公共事业的采购等。政府采购包含创 新产品采购和研发 (R&D) 采购。政府既可以直接 采购产品，也可以通过购买新技术的方式来促进多 种主体的自主技术创新。目前，政府采购不仅是世 界各国政府发挥经济调控功能，体现国家意志的有 力手段，也是从需求侧支持本国企业自主创新的重 要政策工具，进而对于促进新兴产业创新发展有重 要作用 [9]。

一般意义下，技术创新是指从新设想的产生到 研究、发展、试制、生产制造，再到首次商业化的 全过程 [10]。其中，创新成果的市场化是非常重要的 一个环节。总体来说，政府采购对技术创新的作用 机制主要从以下三个方面体现：一是政府采购可以 在技术创新初期创造一个虚拟的市场，拉动市场需 求，引领重大技术发展；二是政府采购可以根据国 家的战略需求，通过与供应商之间的协商，对采购 产品的相关规格进行明确要求，选择需要重点支持 的项目，从而对技术创新发挥方向性引导作用；三 是创新的风险与高成本是创新的重要障碍，政府采 购市场可以充当技术创新产品的实验场，在创新活 动的最终环节上予以间接支持，分担技术创新的风 险，助力那些有发展前景但暂时不能被市场接受的 科技成果实现创新全过程 [11]。

政府采购流程如表 1 所示。

表 1 政府采购的流程、问题、措施及举例 [12]

（二）发达国家政府采购政策发展概述

发达国家通常非常重视通过政府采购促进自主 创新。其中，对高新技术产品的购买为本国经济发 展起到了重要的推动作用。美国是最早使用政策采购促进创新和新兴产业发展的国家，也是应用最成 功的国家，其政策对美国电子、半导体和计算机工 业等产业的发展起到了关键的促进和扶持作用 [13]。 比如，20 世纪 60 至 70 年代集成电路发展初期，政 府采购比例一度达到 94 %。美国政府对本国高新 技术的公共采购加速了企业技术创新成果转化、商 品化和产业化的过程，其“硅谷”和“128 号公路 高技术产业带”的迅速崛起很大程度上归功于美国 政府的政府采购政策。而且，在20世纪70年代初期， 美国政府实施实验性激励技术计划，美国联邦标准 局连同科学基金委，通过政府采购，刺激工业产业 界参与研发项目，并在采购合同上明确提出促进技 术创新的政策采购细则 [14]。

除美国之外，欧洲发达国家也很重视利用政府 采购政策来促进企业创新。2004 年，法、德、英三 国政府向欧盟议会提交了一份关于“构建创新型欧 洲”的报告文件，呼吁在整个欧洲进行政府采购以 带动创新，提出要构建创新友好型市场，主要从建 立和谐的制度规则、恰当的标准应用、有竞争力的 知识产权制度和促进需求的公共采购制度几个方面 着手。接着，2006 年，欧盟委员会发布体现国家战 略意图的政府文件，高度重视公共采购对创新市场 的重要作用。其中，欧盟提出了 PCP 作为促进创新 的政策工具 [15]。PCP 是指在创新产品还未商业化之 前，政府部门与供应商签订长期合同，就采购产品 的技术参数、产品规格等各种约束条件达成一致， 到达某个时间点时供应商按期提供产品或者服务。 PCP 过程主要分为三个阶段，第一阶段是可行性分 析阶段，第二阶段是产品研究和试生产阶段，第三 阶段是商业化测试阶段。随着时间推移，参与竞争 的企业数量一般都会逐渐减少，但到第三阶段仍然 要保持 2 家以上企业竞争，这也体现了 PCP 过程中 嵌入的竞争促进创新机制 [11]。

此外，有关学者对芬兰创新商业化的研究表明， 48 % 创新成功的项目主要得益于公共采购。芬兰、 法国等欧盟国家则又将技术细分成发展性技术和适 应性技术两种类型，政府采购则会根据不同的技术 类型采取不同采购方式和采购合同 [9]。捷克 2013 年政府采购的费用为 4 750 亿捷克克朗，占到国内 生产总值（GDP）的 12 %。自 2010 年以来捷克政府采购占 GDP 的比例逐年下降，主要是因为紧缩 政策的原因 [16]。

（三）发达国家政府采购案例

以英国 PCP 采购为例，阐述英国政府为促进中 小企业技术创新制定的政府采购过程，及促进新兴 产业创新发展的政策经验。 为了解决政府和公共部门面临的挑战，加强研 发投入对未来商业利益的基础性作用的意识，2011 年，英国技术战略委员会提出《小型企业创新研究 计划》。英国技术战略委员会是由英国商业、创新 和技能部赞助成立的，是一个商业领导的非政府公 共行政机构，它的主要功能是为英国企业服务，促 进支持研发和技术创新利用。小型创新研究计划是 技术战略委员会为促进英国创新启动的计划。

其中，2011 年 1 月 10 日发起的“掀起浪潮： 手语沟通系统”行动是此次计划采取的行动之一。

此创新产品主要是帮助残疾或有交流障碍的学习者 可以通过移动设备进行沟通 [15]。 此项行动分两个阶段完成。

第一阶段是概念测 试阶段，用来检测此项技术的适用性。计划基金包 揽了第一阶段（最长 6 个月），总支出 25 万英镑； 第二阶段为发展推广阶段。主要是利用第一阶段的 技术创新进行推广示范。总共 11 项评价标准，从 建议免费和开放的资源软件模型，到遴选公司来 检测可用性、技术稳定性和支出的有效性。此项计 划建议书提交时间节点为 2011 年 3 月 12 日，周期 为 2 个月，从中可以看出政府希望申请的公司能 够较快的反馈。与成功申请的公司签订合同的日期 为 2011 年 4 月 21 日，解决方案可行性报告需要在 2011 年 10 月 28 日前反馈。 第一阶段，共有 3 家企业被提供资金支持，而 且在一段时间内被严格地审查和评估，两家公司 （Gamelab 和 Technabling）成功发展到第二阶段。 Gamelab 公司基于微软 Kinect 技术开发了手势识别 程序（Ukinect）。Technabling 公司开发的“手提式 手语翻译器”可以帮助手语者将手语转换成文字从 而实现与非手语者的沟通，这是一种便携式的、灵 活的和可定制的解决方案。这两个手语识别示范项 目可以帮助语言功能障碍者与手持设备手语交流。

现在人们认为 Ukinect 和手提式手语翻译器可 以被用于教育和社会领域，这将是一个非常有潜力 的市场。目前两家公司仍然致力于改进技术以实现 能够囊括所有的英语手语语言，把现有的原型改 进成为普通消费者能支付得起的成熟产品。

四、政府补贴政策分析

（一）政府补贴概述

从宏观意义的角度而言，通常情况下，政府补 贴的模式主要包含税收优惠、财政补贴以及要素支 持 3 种模式。

1. 税收优惠模式

税收优惠模式多种多样，如优惠企业所得税或 者减免企业营业税、个人所得税、印花税以及房地 产税等多种形式。一般而言，对企业的直接所得税 优惠，其表现形式是减免税收和税率优惠等；而间 接的企业所得税优惠则包含税收扣除、准备金制度、 税收抵免等。对高新技术和新能源产业实行税收优 惠有利于扩大企业进行技术研发和再创新的规模， 提升技术创新能力，提高资源效率。

2. 财政补贴模式

价格补贴作为财政补贴的重要表现形式，解 决其补贴对象（生产者和消费者）和补贴标准（补 贴比例和补贴范围）两大问题乃重中之重。就补贴 对象而言，对生产者进行价格补贴能促进企业降低 生产成本，增加销售收益，从而推动企业继续扩大 生产规模，实现规模效益，产生良性互动循环。而 对消费者的补贴则意在提升消费者的消费需求和空 间，尤其对新能源产品而言，对消费者实施价格补 助，能扩大消费者的选择空间和消费规模，提高新 能源产品的市场占有率，进而推进新能源或新技术 产品的市场推广效应。

3. 要素支持模式

所谓要素支持指的是政府机构对企业进行生产 所需要的土地、技术、资金、设备等生产要素所提 供的政策扶持，尤其表现在对新兴技术或者新能源 产业上。就政府部门所提供的资金要素而言，其表 现形式也分为多种，如高校的科研经费支持、设立 的资金奖励、信贷补息以及设立专门的风险基金。 通过对生产要素的支持，有助于加强技术设施建设， 降低产业发展过程中的技术风险，解决新能源产业 在发展过程中的资金、技术、土地等基础要素的瓶 颈，提升技术创新程度。

在新兴产业发展过程中，企业往往面临着来自 内外部不同层面的风险与挑战，如企业内部风险常 包含是否缺少技术支撑，企业外部风险则有市场需 求和导向是否清晰、政府的政策扶持倾向以及扶持 力度等。所谓技术风险指的是企业对技术的开发应 用所存在的不确定性，包含技术环境、技术周期和 技术成本等；市场风险则指由于对消费者的偏好、 结构、需求导向、规模以及潜在性的差异所导致的 不确定性 [17]。新兴产业以其高技术密集型和资金密 集型等特征，使得这些风险在新兴产业发展的过程 中体现得更加明显，因此，对新兴产业实施政府补 贴政策，有助于降低企业所承担的风险，提高技术 研发的效率和科技成果的转化应用。

一般而言，政府补贴对新兴产业发展的作用机 制主要体现在以下几个方面：首先，政府补贴对新 兴产业的供给结构的调整。政府补贴会降低企业的 生产成本，扩大企业的生产规模，增加企业利润， 提高产品供给的数量。其次，政府补贴还会引起新 兴产业的需求结构的调整。通过对消费者的价格补 助，增大消费者选择新能源产品的概率，提升消费 能力和水平，从而影响需求结构的调整。再次，内 化外部效应，例如，对新兴产业的研发投入和创 新的政府补贴政策可以弥补其外部效应，使其内 在化 [18]。

（二）发达国家政府补贴政策发展概述

下文主要聚焦于新能源产业的政府补贴政策， 可对我国新兴产业的补贴政策及普惠的政府补贴政 策具有借鉴作用。

对于新能源的补贴政策，欧盟国家主要侧重 在四个方面：第一，价格刺激，欧洲各个国家根 据新能源电力的不同特征，针对新能源电力固定 上网电价，制定了合理的具体标准；第二，投资 补贴，对于新能源的投资补贴涉及多个领域，如 光伏发电、生物质能、风电等，具有补贴力度大 且持续时间长的特点；第三，税收政策，则侧重 在对传统能源如化石能源征收重税，而对新能源 的利用与推广实行免税的政策，从而鼓励对新能 源的推广应用，如欧盟对生物液体燃料免征燃料 税，从而推动生物液体燃料的发展；第四，配额 制度，通过构建“绿色电力证书”交易市场，使 其可以在市场流通。

德国方面，2011 年以前采用固定电价政策，近 期，德国可再生能源的发展进入“政府有限支持 + 参与市场竞争”模式，并且成为首个取消新能源电 价补贴的国家，规定从 2017 年开始，德国对可再 生能源不再实行固定上网电价补贴政策，而是采用 竞拍的方式，实行议价上网。

英国方面，实行可再生能源义务制度，并结合 差价合约固定电价政策。从 2014 年起，高于 5 MW 的发电商可在配额制与差价合约固定电价政策之间 进行选择，2017 年后则将不再实行配额制政策。制 定碳交易价格下限（CPF）和碳排放标准（EPS）， 控制温室气体的排放。

丹麦方面，可再生能源上网电价包括市场价格 和溢价补贴两部分。丹麦还规定，部分小型可再生 能源系统免征公共义务附加税（PSO），大型可再 生能源系统实行减税政策。

荷兰方面，在 2008—2011 年推出新的补贴计 划——可再生能源激励计划（SDE），该计划对各种 类可再生能源总补贴金额总量进行了控制，通过招 标方式选择补贴项目实施固定补贴，依据化石能源 的价格确定补贴标准，并估计了 2008—2011 年的 各年装机容量，但 2008 年和 2009 年海上风电项目 不在补贴范围。在 2011 年发布“SDE+”政策，该 政策调整根据各类可再生能源生产成本补贴电价， 按照先到先得的原则，设置了每千瓦时电补 0.9 欧 元、0.11 欧元、0.13 欧元和 0.15 欧元四种补贴阈值。 同时，建立可再生能源投资基金，主要面向可再生 能源投资商提供贷款或优惠融资等服务。

法国方面，为激励风电等可再生能源技术发展 的主要政策是固定电价，并于 2005 年 7 月 13 日颁 布了《确定能源政策定位的能源政策法》，该法确 定了法国未来能源政策的基本方向，即推进能源供 应的多元化，增加可再生能源消费的比重，加大能 源产业研究和创新发展，提供能源运输的储备手段， 保证电力供应质量与能源安全。

由此可知，发达国家为推进新能源产业的发展， 不仅补贴力度较大，而且补贴模式也呈现多样化的 态势。

（三）发达国家政府补贴案例

以新能源汽车产业为例，总结了各发达国家政 府的直接补贴政策，如表 2 所示。

表 2 国外政府对新能源汽车具体的直接补贴政策标准 [19]

五、结论与启示

本文对世界各国为发展新兴产业所采用的政策 工具，特别是政府采购与政府补贴政策，进行了梳 理分析，得到以下启示。

（一）应用多种政策工具组合，多点联动促进新兴 产业发展

创新的实现是一揽子政策共同作用的结果。欧 盟出台的《领先市场计划》便是实施多样化政策工 具组合，从政府采购、补贴、立法、标准化、金融支持及培训等多方面提供创新保障，创造利于创新 的市场环境。各种政策工具组合往往从供给面、环 境面与需求面共同着力，从而促进新兴产业的培育 发展。

（二）进一步完善政府采购制度，重视提高中小企 业创新动力

主要发达国家已进一步深化和完善政府采购政 策，采购中小企业尚未商业化的创新产品，为中小 企业创新产品提供初始市场。同时，在政府采购信 息宣传和社会化服务等方面为中小企业提供专门的 服务，并帮助中小企业开拓市场。建议我国研究制 定符合国际规则和我国国情的政府采购政策，并在 政府采购的政策中向中小企业倾斜，促进中小企业 更广泛地参与到公共采购市场。

（三）综合运用政府补贴方式，加大需求端补贴 力度

在战略性新兴产业发展的初期，新产品与传统 产业相比往往不具成本优势，用户对新产品的性能、 质量存在疑虑，对新兴产业产品进行用户补贴，是 各国促进新兴产业发展的常用政策手段。例如，英 国采用“绿色住宅”减免印花税等手段促进太阳能、 水循环装置和无污染涂料产业的发展；德国对私人 安装太阳能装置提供低息或无息贷款；日本则执行 财政补贴政策，针对购买节能环保汽车的消费者， 给予财政资金补助，其资金额度控制在常规汽车与 节能环保汽车差价的一半左右。因此，我国政府也 可借鉴国外经验，除了常用的向生产企业提供财政 补贴之外，对终端用户也给予适当补贴，通过降低 用户的购置成本来刺激市场需求，拉动产业发展。

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基金资助

中国工程院重大咨询项目“‘十三五’战略性新兴产业培育与发展规划研究”（2014-ZD-7）；国家自然科学基金项目 (71303130,71203117, L1524015, 71233005)；清华大学绿色经济与可持续发展研究中心研究子项目（20153000181）()

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