一、美国国家公园综述
（一）美国国家公园系统的历史、使命和财政
1. 黄石国家公园和联邦政府对自然资源的管辖权
黄石国家公园是美国乃至世界上第一个真正意 义上的国家公园，它是由美国国会于 1872 年 3 月 1 日通过《黄石国家公园法案》（Yellowstone National Park Act）正式建立的。该法案从蒙大拿州和怀俄 明州划出约 8 000 km
2 的国有土地作为黄石公园用 地，禁止私人聚落、居住或土地买卖，并“为了人 民的利益和乐趣，特设为公共公园或愉悦地”。根 据该法案，黄石国家公园归美国内务部管控。内务 部长有责任保护公园内所有的木材、矿床、地质奇 观以及其他资源。黄石国家公园的建立为联邦政府 管辖其他自然保护区开了先河
[1]。
2. 组织法和国家公园管理局
为统一领导、组织、运营和管理所有的公园和 遗迹，根据伍德罗·威尔逊总统签署、美国国会通 过的《国家公园管理局组织法》(Antiquities Act)， 又称《组织法》，美国国家公园管理局（National Park Service）于 1916 年 8 月 25 日正式成立。《组 织法》明确了美国国家公园管理局最根本的目的 是“保护其内的景观、自然、历史遗迹及野生动物， 同时以不损害后代同等观赏质量的方式为人们提 供乐趣和享受”。《组织法》是美国国家公园管理 局根本使命、理念及政策的基础
[1]。
美国国家公园管理局现隶属于美国内政部，其 主要使命是“保护自然、文化资源和国家公园系统 的价值不受损害，并使其为当代及子孙后代提供享 受、乐趣、教育和激励”。美国国家公园管理局也 通过在美国和世界范围内的广泛合作使更多的人受 益于自然和文化资源保护以及户外娱乐活动
[2]。目 前美国国家公园涵盖了超过 3.4×10
5 km
2 的用地， 由 409 处公园、遗迹、保护区和 28 个不同的分类 组成，其中包括 128 个历史公园或遗址，78 个国家 遗迹，59 个国家公园，25 个战场或军事公园，19 个保护区，18 个游憩地，10 个海滨，4 条绿道，4 个湖岸以及 2 个储备用地
[2]。
（二）美国国家公园管理局联邦政府预算及其他资 金来源
美国国家公园管理局 2016 年度政府财政预算 约为 28.5 亿美元
[3]。另外，公众支持美国国家公园建设的传统与国家公园本身一样久远。美国有 150 余个非盈利团体为国家公园系统的建设做出过贡 献，他们花费了大量时间，聘请了多位专家，并且 每年投入大约 5 000 万美元的资金来建设美国国家 公园；国家公园基金会，即国家公园管理局的非盈 利合作伙伴，在过去的 7 年里也为国家公园建设提 供了约 1.2 亿美元的资金；还有 71 个合作团体为国 家公园建设提供了各种项目和服务，以强化公园的 教育和解说体验功能，并每年提供约 7 500 万美元 的资金用于捐赠和志愿者服务
[2]。
（三）国家公园系统规划方法——基础文件
为了更好地规划、运营和管理公园以及强化政 府职责和恰当使用有限的公共资金，美国国家公园 管理局认为，每一个国家公园都需要制定一个根本 性文件，该文件阐述了公园的核心使命和以下核心 要素。
公园目的：公园目的是设立每一个特定公园的 具体理由和原因。公园目的的陈述是基于对公园立 法（或政令）、立法历史以及公园设立之前已有的 各种研究报告和信息的全面分析。它不应只是对原 有立法的简单复述，而是法律条文对每一个公园在 特定情况下的具体理解和说明。
公园意义：公园意义陈述的重点是要说明一个 公园的资源和价值足以担当起国家公园的称谓。它 应该描述一个公园在全球、国家、区域和生态环境 中的重要性。意义陈述直接与公园目的相关联，应 该建立在反映最新学术探讨和研究以及文化感知的 各种数据或共识的基础上。
阐释主题：阐释主题着重展示公园资源及其相 关的思想、含义、概念、范畴、信仰以及价值观等。 它以增加游客对公园资源特点和重要性的理解和欣 赏为目标。换言之，阐释主题应该以公园目的和意 义为基础，给游客呈现出有关每一个公园的最重要 的信息。
基础资源：基础资源是指特色、系统、生物体、 过程、游客体验、故事、景色、声音、气味等公园 特质。因为它们对于实现公园的目的以及维护其重 要性至关重要，这些特质应该在公园规划和管理中 得到优先考虑。
其他重要资源：其他重要资源是指那些尽管与 公园的目的和意义不直接相关，但对于公园规划和 管理来说又极为重要和必需的资源。
制定和采用基础文件的主要优点在于它有助于 就每一个公园的核心要素形成理解和共识，从而为 综合协调各层面的规划及决策提供可能。同时，制 定基础文件的过程本身也可以帮助公园管理者、员 工和利益相关者发现或确定公园的核心要素，以及 明确未来规划需要的额外信息。
基础文件为所有的规划和管理决策者提供了基 本导向。它可被用于公园管理的各个方面，以确保 在考虑其他对实现公园目标和维护其重要性方面重 要但不是直接相关的项目之前，最重要的管理目标 能首先得以实施
[4]。
（四）美国国家公园系统和经济效益
根据《2014 年美国国家公园参观者消费影响报 告》（2014 National Park Visitor Spending Effects）
[5]， 全美国国家公园参观者总数约有 2.93 亿人次，在距 国家公园约 96.5 km 内的城镇区域里的直接消费约 为 150.7 亿美元。这些消费支撑了 27.7 万个就业岗 位，其中有 23.6 万个就业岗位在靠近公园的门户城 镇里。这些消费使美国经济的累积效应达到了 297 亿美元，即花在美国国家公园建设的每 1 美元的回 报是 10 美元，其投资回报率极大！
住宿是公园参观者的主要消费项目，约占 30.6 %， 其他主要花费包括食物和饮料（20.3 %）、天然气和 石油（11.9 %）、门票（10.2 %）以及纪念品和其他 支出（9.9 %），其他次要消费包括地方交通（7.4%）、 杂货和外卖（7.2%）以及野外露营费（2.5%）
[5]。
二、门户城镇和国家公园系统
自从美国国家公园建立以来，门户城镇就与国 家公园彼此相互依存。根据美国国家公园管理局的 定义，“门户城镇是毗邻国家公园或其他保护区的 城市或镇，这些城镇通常是游客进入公园的门户和 必经之地——游客们在这里露营或在这里的酒店入 住，在镇上就餐和购物，了解公园的文化和自然资 源”
[6]。门户城镇依靠国家公园吸引的游客在其主 街和城镇广场游览和消费，而国家公园也主要依赖 门户城镇为其游客提供住宿、餐饮及其他日常便利 设施等基本服务。近年来，国家公园对门户城镇的 影响已经不仅限于旅游业。国家公园在刺激旅游消费、提高生活品质、吸引就业者和商家等方面都在 影响着诸多门户城镇。国家公园极具价值的自然魅 力和独特的户外娱乐活动机会不仅为门户城镇吸引 了短期的旅游者，而且更吸引了长期参观者、长住 居民、企业家、商家、第二住宅购买者以及退休人 员。国家公园和门户城镇由于长期的相互依赖关系 而不可分离，它们之间的这种相互依赖关系的重要 性是不可低估的。
（一）门户城镇和国家公园系统面临的问题和挑战
随着近年来游客人数的增加以及为了追求更好 的生活质量而从大都市地区搬迁来的新家庭人数的 剧增，门户城镇和国家公园在共享利益的同时，也 面临着许多问题和挑战。以下对门户城镇和国家公 园面临的各种问题和挑战进行简要探讨。
1. 文化和历史景观以及场所感
门户城镇以往只是游客们在进入国家公园途中 需要穿越并作短暂停留的地方。门户城镇过去仅有 一些简单的餐饮、零售和纪念品的服务设施，以及 一些坐落在主街或城镇广场的小型简易旅馆。但是， 近年来随着越来越多的游客喜欢在这些门户城镇停 留更长的时间以体验小城镇的文化和环境，许多门 户城镇本身已逐渐演变为游客们短暂停留和旅游的 目的地。
对于这些门户城镇来说，如何应对日益增加的 游客及衍生的房地产开发活动已成为它们未来能否 成功并可持续发展的关键。由于大多数游客是驾车 旅行，汽车业务和衍生的城市形态在许多门户城镇 非常普遍。商业街、加油站、汽车旅馆、驾车购餐 式快餐馆和咖啡店等已经成为其主要的景观。为了 吸引乘车旅行者并且使这些服务设施能够在高速路 上被识别，许多连锁店采用了由模式化设计的单层 建筑和大型广告牌，并沿道路伸展，形成了与国家 公园自然环境以及门户城镇传统建筑风格和城市形 态不协调的视觉景象。
另外，一些门户城镇为吸引和服务游客，在短 期内修建大量的汽车旅馆和餐饮场所。这种做法有 损于城镇的历史和文化景观以及传统特色的保护， 从而削弱了这些城镇对未来游客尤其是那些注重文 化和历史遗产游客的吸引力。
为了维持长期、可持续发展的旅游依赖型经济，在满足日益增长的游客的各种需求的同时，必须尽 可能地保护门户城镇的自然、文化、历史景观以及 场所感。文化和历史景观以及由环境场所和人的各 种活动所营造的场所感乃是吸引当今和未来游客的 关键。为了可持续发展的旅游业，真实的历史和人 文故事必须得以保护
[7]。
2. 城镇开发和小镇特色
为了追求洁净的空气和水，安全的街道，开放 的空间和绿地，文化、娱乐活动以及通畅的交通和 优美的景色等，越来越多的家庭开始搬迁到门户城 镇。先进的通信技术也减少了人们对大都市的依赖， 人们已不像以前那样向往居住在大城市附近了。除 了可以享受小城镇的亲切感，能够接近广阔的自然 资源和环境也是许多家庭向往将门户城镇作为居住 和养老之地的重要原因。这种趋势给许多门户城镇 带来了明显的发展压力。许多门户城镇的建设速度 极快，由于缺乏细节设计以及地方文脉，这些曾经 独具特色的小镇丧失了它原有的风貌和可识别性， 沦落为与许多美国郊区相似的毫无特色的地方。
3. 季节性及第二住宅
许多人在门户城镇购买第二住宅作为度假屋， 这些第二住宅在一年中可能有 9 个月都是空的。城 镇在旺季是忙碌和有生气的，而在淡季则像鬼城。 对于那些由大量的第二住宅占据显著位置的城镇来 说，情况尤为如此。
4. 低报酬的季节性就业岗位和可支付性住房的 短缺
门户城镇旅游业的另一个问题是较多的低报酬 季节性就业岗位和缺乏可支付性住房。大部分与旅 游业相关的就业岗位的工资通常比较低，不足以支 撑整个家庭。许多国家公园的工作是季节性的，一 年中只有夏季的几个月是许多国家公园的旺季，对 于门户城镇居民来说，一年中的大多数月份都没有 与旅游业相关的收入。新居民的大规模涌入导致房 地产市场需求不断增加，使得房地产价格不断上升 和可支付性住房短缺；同时，由于租金上涨，许多 低收入家庭被迫从城镇搬到远离城镇的地方，而这 些低工资工人较长距离的通勤也造成额外的交通拥 堵和空气质量问题。
5. 交通拥堵和空气质量对国家公园的影响
门户城镇本身的发展也给国家公园带来了各种 挑战和问题。房地产的不断开发和汽车交通拥堵给公园本身造成了空气污染、拥堵和其他城市问题。 这种污染已经开始破坏国家公园的美丽风光，扰乱 动植物生长。为了保护自然和文化资源，消除或降 低环境污染产生的影响，许多国家公园已经制定和 实施了总体规划和多种措施。
例如，阿卡迪亚国家公园实施了一个暂时的禁 令：为了改进长期存在拥堵和乱停车地区的安全和 公共汽车交通状况，从 2016 年 6 月 23 日到 10 月 10 日期间禁止私人汽车进入风景如画的泡池，参观 者可以免费乘坐岛上探险公共汽车经环路和乔丹池 线路进入泡池。
另一个例子是科罗拉多州的阿斯彭镇。当人 们发现了通往阿斯彭镇著名的褐铃山后，道路两 旁美丽的野花开始逐渐死亡，甚至消失，路旁的 白桦树也因窒息而死。为了改变这种状况，褐铃 山自 1977 年开始实施了公共导游车项目。那时人 们就开始意识到私家小汽车带来的空气污染，无 视他人安全和自然环境的私家车驾驶员以及高海 拔落基山地区的生态脆弱性等问题必须得解决。 为了避免完全关闭进入褐铃山的道路，当地交通 局与美国国家森林管理局合作，在旺季的月份和 时间段开始了公共导游车服务。这条进入褐铃山 的道路除了允许残疾人车辆和 12 位乘客以上的车 辆通过外，从早上 7 点半到下午 5 点禁止所有私 家车通行。自从实施了公共导游车项目，路旁的 树木和花草开始恢复，褐铃山谷地也因此仍可以 作为一个常年对公众开放的娱乐观赏区。
（二）落基山国家公园和埃斯蒂斯公园小镇
落基山脉是世界上最长的山系，几乎可以一直 从阿拉斯加向南连续延伸到美国南部边界。落基山 国家公园是落基山脉中的一个虽然小但却非常重要 的部分，它坐落于美国科罗拉多州中北部。《2015 年美国国家公园年度访客记录》显示，落基山国家 公园接待了 416 万名游客，是美国第 18 个参观人 数最多的公园，也是美国国家公园系统中参观人数 第二多的国家公园
[8]。
科罗拉多州埃斯蒂斯公园小镇坐落于落基山 国家公园东入口，位于丹佛大都市地区西北方向约 112 km 处，人口约 5 800 人，它也是落基山国家公 园总部所在地。
自 1915 年美国国会正式批准设立落基山国家公园以来，埃斯蒂斯公园小镇和落基山国家公园就 彼此相互依赖。现在，落基山国家公园完全依赖于 它的门户城镇来提供各种各样的旅游服务，诸如住 宿、餐饮、汽车燃料等。埃斯蒂斯公园小镇的经济 也在很大程度上依赖于落基山国家公园游客的消费 活动。以下着重探讨落基山国家公园的历史、公园 内服务设施政策的演变以及落基山国家公园对埃斯 蒂斯公园小镇的影响和它们之间各种成功的合作 经验。
1. 落基山国家公园
（1）概述
历史和规模。落基山国家公园是由美国国会于 1915 年 1 月 26 日建立的，它包含了约 1 075 km
2 的 风景优美的落基山南部山脉。几乎 1/3 的公园在林 木线以上，或海拔高于 3 475 m，公园最高点是海 拔 4 346 m 的宽阔的朗斯峰 (Longs Peak)
[4]。
生物多样性。公园的山体支撑了生态系统的多 样性，包括山区、亚高山带、高山生物群落，以及 基于 147 个湖泊和 742 km 长的溪流的丰富的河岸 和水生生态系统。山地牧场点缀在森林中。落基山 国家公园是美国最主要的野生动物观赏地之一。常 见的野生动物有麋鹿、大角羊、长耳鹿、驼鹿、黑 熊、郊狼、美洲狮、鹰、岩雷鸟以及众多小动物。 公园为大约 60 种哺乳动物和 280 多种鸟类、6 种两 栖动物、1 种爬行动物、11 种鱼类和无数种昆虫（包 括大量的蝴蝶）提供了栖息地
[4]。
人类活动。落基山国家公园成为人类的家园至 少已经有 10 000 年之久。在现在的公园界域内，包 括冰川边缘、横跨北美大陆的分水岭以及公园峡谷 都遍布着人类活动的足迹。土著人、探险家、农场 主、矿工、猎人以及牧场主都曾经在这片热土上活 动过。公园内现存的考古遗址、建筑物残留都记录 着人类的活动。其中的一些遗存物已经被列入了美 国《国家史迹名录》（National Register of Historic Places ）中，并在公园中予以保护
[4]。
（2）关于荒野、野生生物和自然环境的观点和 政策演变
美国国家公园管理局关于落基山国家公园成立 100 周年庆典的宣传口号是“荒野、野生生物和神 奇”。落基山国家公园的基础文件也把落基山国家 公园的目的定义为“保护落基山山脉南部界域内高 海拔生态系统和野生生物特征，提供最不受限制的娱乐用途和接近公园的美丽风光、野生生物、自然 特色和过程，以及文物”
[5] 。
2009 年，美国国会根据 1964 年《荒野法案》 (Wilderness Act) 将落基山国家公园的大部分地区确 定为荒野保护区。荒野是大自然赐予当今人类及子 孙后代的礼物。这个命名将会永久性地保护这块土 地的荒野特征、自然状况、幽静环境，从而为科学 考查、教育和历史价值的研究提供机会。在荒野中， 人们更能体验到与整个地球融为一体的感觉。
落基山国家公园的生态系统、荒野、野生生物 和壮观的美丽风光是每年吸引成千上万参观者到公 园旅游的关键要素，但是 100 年前的情况与现在大 不相同。
一是不加控制的自然资源开采。根据《埃斯蒂 斯公园小镇报》芭芭拉 • 巴克记者的报道，当落基 山国家公园在 1915 年刚成立时，埃斯蒂斯谷地只 有不到 50 头的麋鹿。1875 年早期拓荒者到达埃斯 蒂斯公园时，麋鹿数量很多，但是仅仅 3 年后，该 区域大量的麋鹿被猎杀。同时，鱼类也被过度捕 捞，那时一天捕捞 100 条以上的鳟鱼是很寻常的事 情。山地野牛是第一个被完全消灭的野生动物。在 1890—1892 年期间，科罗拉多州花费了将近 6.7 万 美元的奖金用于捕捉灰狼、美洲狮、熊（北美洲灰 熊和黑熊）以及郊狼。如今，落基山国家公园仍然 没有灰熊或狼。不只是野生生物成为了满足早期 移民、猎人和运动爱好者贪婪欲望的牺牲品，自 然景观本身也随着肆意砍伐、过度放牧，甚至那 时参观者流行的消遣方式——野花采集等行为遭 受到破坏
[9]。
二是重视保护自然环境和自然资源意识的转 变。第一个美国国家公园——1872 年“为了人们的 利益和愉悦”成立的黄石国家公园，标志着美国公 众对待自然环境和自然资源价值模式的转变。颁布 于 1897 年的美国森林保护政策明确要求“终止破 坏性的滥用和停止浪费”。另外，在 20 世纪早期， 美国中产阶级开始有更多的闲暇时间可以乘坐火车 或小汽车向西旅行并参观落基山地区。这也使公众 更加重视对自然环境和自然资源的保护。
三是几个重建区域野生生物计划于 1907 年开 始实施。在计划实施的第一个 5 年里，人们在埃斯 蒂斯公园的溪流和湖泊中沿着秋河建造了能容纳 600 万条鳟鱼的鱼类孵化场。1913 年，29 只幼年麋鹿被从怀俄明州杰克逊镇地区迁徙到埃斯蒂斯公 园。100 年后的今天，3 200 多只麋鹿将落基山国家 公园及其周边区域，包括埃斯蒂斯公园，当作它们 的家园；每年有 400 多万的游客来到落基山国家 公园——科罗拉多州最主要的国家公园来欣赏“荒 野、野生生物和奇景”
[9]。
（3）公园内部服务设施和活动的政策和实践
在落基山国家公园成立 100 周年之际，超过 1 075 km
2 富有自然神奇色彩的山体、河谷、湖泊、 河流到处洋溢着喜庆的气氛，但 100 年前的公园与 现在看起来迥然不同
[5]。
根据记者芭芭拉 • 巴克的报道：“在公园建立之 初的几十年里，公园内部的城镇非常繁忙。自 20 世纪 20 年代开始，每年夏季大约有 400 人居住在 这里，聚集着小型杂货店、邮局、一些小屋、农场， 甚至包括一个 9 洞的高尔夫球场。”
[10]在落基山国家公园建立之初，已经存在的私有 用地、设施，特别是与公园游客有关的服务活动被 允许继续经营。20 世纪 30 年代，公园的理念转变 为将公园土地恢复到其自然状态，国家公园管理局 开始尽可能地购买私人土地，并在购买后将其上的 大多数建筑物拆除。
“66 计划”（Mission 66）是美国国家公园管理 局的一个 10 年计划，它期望在 1966 年即国家公园 管理局成立 50 周年之际，极大地扩展公园管理局 游客的服务范围。
根据“66 计划”，全美的国家公园都修建了新 的道路，同时拓宽已有道路，增建新的停车场，修 建了游客中心和路边标识系统。这些修建活动的目 的是基于将公园变成户外博物馆，从而使游客在小 汽车里就可以观赏大部分景色的理念。落基山国家 公园也认同这一理念：在公园内建立露营地而不是 在此经营大饭店。
另外，“66 计划”的制定者们认为应该将公园 恢复到其自然原始状态，同时应该扩展门户城镇并 提供那些以前由公园内的村落提供的服务。落基山 国家公园依据“66 计划”的这一政策和理念，最终 将所有曾经坐落在公园界域内的酒店迁走。这样的 政策和做法在埃斯蒂斯公园和格兰德莱克的门户城 镇掀起了建设酒店和汽车旅馆的热潮。
1976 年落基山国家公园总体规划包含了关于界 域内设施开发的更加具体的建议。它明确建议“最小化实体设施和通达方式以使参观者关注公园体验 本身”。建立于公园成立之后的这些设施之一—— 隐谷滑雪区，最终成为 1976 年总体规划的牺牲品。 隐谷滑雪区包括一个滑雪场、一条滑道和一个溜冰 场。它在 1972—1973 年的落基山国家公园中非常 流行，每年吸引超过 4 万人次的游客——几乎占全 年访客量的 30 %
[11]。
隐谷滑雪场的关闭意味着埃斯蒂斯公园一个时 代的终结，冬天访客到访的机会也随之丧失。
2. 埃斯蒂斯公园小镇
埃斯蒂斯公园小镇的面积大约有 15 km
2 ，埃斯 蒂斯谷地这一城镇规划区面积大约有 84 km
2 。像美 国许多其他门户城镇一样，埃斯蒂斯公园小镇和埃 斯蒂斯谷地也存在着许多其他门户城镇所具有的相 似的特征、问题和挑战
[12]。
（1）问题和挑战
一是季节性的经济。埃斯蒂斯公园过去一直是 以旅游业为主的完全季节性的经济，大量的商家在 冬季的月份纷纷停业；而夏季从 5 月到 10 月，居 住者的数量常常是当地人口数量的 2 倍。与在同样 的月份和季节参观该区域的 400 万人次的游客结合 在一起，季节性的劳动力也随之而来，公园呈现出 一片繁忙的景象。在过去的 50 多年里，旅游季节 逐渐从夏季延伸到冬季，并吸引了来自落基山脉附 近的游客。日益增多的常年居住人口数量也使得商 业能持续营业，并可提供全年服务。尽管有这些改 进，但埃斯蒂斯公园的经济和人口与全美相比更具 季节性，为试图持续经营的商业和寻求全年服务的 居住者带来挑战
[12]。
二是可支付性住房。随着全年居住者数量的增 多，住房价格变得越来越高，且在埃斯蒂斯山谷能 获得住房的机会也越来越少，这就为许多试图寻找 住房（季节性的租赁，极少量买卖房）的工人带来 很大的挑战。住房限制、有限的幼托选择以及季节 性的经济是导致居住和工作在埃斯蒂斯山谷的年轻 家庭数量减少的主要因素。许多人必须居住在埃斯 蒂斯公园外面，每天长途通勤，加剧了劳动力的不 稳定性。
三是游客的服务需求。根据《埃斯蒂斯公园小 镇总体规划》（以下简称《规划》），埃斯蒂斯公园 客源市场主要包括 3 个群体：来自美国其他地区的 游客；来自附近的游客，如来自科罗拉多州、怀俄明州以及内布拉斯加州的游客；以及来自周边县城 的“一日游”游客。《规划》认为埃斯蒂斯公园小 镇对最后一个群体必须予以格外地了解和重视，因 为就“当日服务”而言，这一群体代表了大量可以 影响埃斯蒂斯公园小镇的人（特别是在服务和随机 购物方面）。
四是房地产开发所造成的各种不良影响和问 题。在埃斯蒂斯谷地和落基山国家公园附近区域 内，持续的房地产开发也造成了以下各种问题：首 先，由于房地产开发活动开始逐渐侵入野生动物的 迁徙路线和栖息地，野生动物将被迫在迁徙过程中 进入人类居住区或商业区，而与人类发生冲突；其 次，随着毗邻落基山国家公园地区房地产开发压力 的增加，埃斯蒂斯公园、拉里默县和落基山国家公 园以及国家森林管理局之间的合作变得尤为重要； 第三，随着交通拥堵和停车需求的增加，埃斯蒂斯 公园和落基山国家公园之间的公共交通变得更加重 要；第四，由于房地产开发而导致开放空间的减少 以及整体环境质量下降的问题必须得到解决。
（2）战略考虑和成功的经验
像美国许多其他的门户城镇一样，埃斯蒂斯公 园也面临着满足“老居民”和“新来者”，游客和 当地居民，增长和稳定，通达和遥远等多种相互矛 盾的利益关系和需求。它同时也需要考虑自 1915 年落基山国家公园建立以来出现的寻找公平和生态 系统平衡的趋势。通过不断地分析和理解其优劣势、 机遇和挑战以及通过与落基山国家公园合作，埃斯 蒂斯公园已经从一个 1900 年只有 218 人的小镇演 化成如今有 5 800 人的山地小镇，它有着繁华的市 中心主街，是美国和世界上非常著名的旅游目的地； 拥有受过良好教育的人口、医疗中心、会议中心， 以及一个相互连接的步道系统和一个包含从幼儿园 到高中的学校系统
[12]。以下探讨的是埃斯蒂斯公园 在这一区域的经济发展、土地利用规划以及交通规 划等方面的具体战略和实施行动。
一是经济发展战略。2015 年 11 月，埃斯蒂斯 公园开展了埃斯蒂斯谷地经济发展战略研究。根据 这项研究，埃斯蒂斯谷地经济发展远景是“埃斯蒂 斯是美国重要的山地城镇，它为多代和多元文化的 居民、游客以及商家提供了全年经济、文化和娱乐 活动的机会”。这项研究项目进一步勾画了为打造 埃斯蒂斯谷地强劲的、有生气的全年经济所需的要 素和行动，以保证居民在这里可以不断获得成功并享受到高质量的生活水平。为了实现这个项目所提 出的经济发展目标，研究指出埃斯蒂斯镇必须关注 以下最关键的需求：创造一个多样化、强劲和有活 力的全年性经济，从而有助于扩大当地的商业活动， 吸引新的商业投资，为居民和游客提供服务；打造 一个有助于支撑持续发展的商业环境，以提升埃斯 蒂斯谷地对高报酬工作岗位的竞争力来吸引年轻就 业者和他们的家庭。
这项研究进一步提出了以下促进经济发展的具 体建议：为商家、居民和游客修建一个高速宽带网 络，修订城市土地开发政策和程序以鼓励再开发， 增加劳动力和埃斯蒂斯谷地季节性住房的供给量。 研究指出没有高速宽带网络，除了旅游业之外的任 何产业的经营活动都将面临挑战。如果埃斯蒂斯谷 地今天不开始关注劳动力和季节性住房问题，地方 商业将面临日益增加的招工难和留住工人难的问 题。最后，如果建筑规范和土地开发审批过程没有 及时更新以适应现代商业需求的话，埃斯蒂斯谷地 将不会有新的投资开发及当地商业再扩张的活动。 同时，研究指出，经济活力是提高生活质量的基础 和驱动力。只有不断提高、强化经济活动，才会为 保护埃斯蒂斯谷地珍贵的历史遗产和价值提供所需 的财政收入，并将有助于地方劳动力数量的增加， 提高家庭收入水平，从而进一步刺激经济。埃斯蒂 斯谷地经济发展首先必须着重考虑现有居民和商家 的需求
[13]。
二是土地利用。《埃斯蒂斯公园小镇土地利用 规划》（以下简称《规划》）覆盖了埃斯蒂斯公园小 镇和埃斯蒂斯谷地城镇边界外围的区域。埃斯蒂斯 公园小镇与拉里默县达成了管辖范围联合协议。此 协议规定，首先由埃斯蒂斯公园小镇受理埃斯蒂斯 谷地所有的土地开发申请，而由拉里默县委员会对 埃斯蒂斯公园外围区域的土地开发申请做出最终批 准决定。
《规划》对落基山国家公园和环境敏感区给予 了特别的关注。《规划》不鼓励商业和接待设施在 有环境限制的区域发展，不允许在陡坡地带、视觉 敏感区、有重大野火灾害风险的地区、野生动物迁 徙线路和栖息地、洪水易发区进行土地开发，或仅 允许有限的开发。
《规划》也强调埃斯蒂斯公园和落基山国家公 园之间的相互关系。《规划》认为，小镇核心区以 外的食宿和商业开发应该在位于连接公园的交通干线旁进行，靠近国家公园的未开发的土地应该以较 低密度形式开发，且与自然风貌相一致，成为到国 家公园用地的过渡区。以下是“接待设施”在土地 利用分类规划中的具体分类
[12]。
A——接待设施：为埃斯蒂斯公园接待服务市 场特设的地区。这一地区也可以包含一些附属地， 如礼品店、餐馆等。场地和建筑设计应考虑周围具 体环境，如滨河、邻里等并符合有关设计标准。
A-1——住宿：为租赁小木屋所开发的地区，它 具备居住特征。建筑密度范围为每公顷5~10个单元， 每栋建筑物的体量和总单元数或许会受到限制。
CR——商业娱乐：为露营地、迷你高尔夫、马 厩等所开发的地区。
三是制定城市开发建设标准。为了有效地管 理城市开发项目，保护落基山国家公园的自然环 境，埃斯蒂斯公园小镇为与落基山国家公园相关 的小区制定了以下详细而具体的发展建设目标和 准则：保护湿地；保护野生动物栖息地和迁徙走 廊；保留视线景观走廊；修建连接落基山国家公 园的步道；增强行人和野生动物沿河通道；限制 在陡峭山坡上开发；强调建筑材料和颜色上的设 计控制；禁止路旁便利商业建筑（如快餐店、便 利店、加油站等）；设定沿福尔河走廊的招牌设计 修建标准，规定商业招牌只限于由低矮和天然材 料（如木材、石料）制成；限制夜间照明灯光的 扩散和视觉影响；为使敏感的地貌得到保护，奖 励组团或有计划的单元式开发。
四是交通问题。在夏季旅游旺季，交通拥堵已 经成为落基山国家公园和埃斯蒂斯公园小镇的主要 问题。为了减少拥堵、空气污染以及为参观者和城 镇居民提供便捷和环境友好的交通服务，大约 10 年前埃斯蒂斯公园小镇和落基山国家公园就开始 在整个区域的 63 个站点提供免费接驳车服务。接 驳车从每年的 6~9 月开始每天进行运营服务，每 30~60 min 一趟，居民和访客可以将自己的汽车停 放在住宿地、停车场或家中。在繁忙的夏季，到镇 上和落基山国家公园旅行的游客只要通过访问小镇 网站“estes.org/shuttles”，输入所在位置的 5 位停 靠站代码，就可以确定接驳车的实际到达时间。
五是场所营造和旅游目的地。多年来，埃斯蒂 斯公园小镇已经从落基山国家公园的一个门户小镇 转型为重要的山地城镇和著名的旅游目的地。城镇中心的主街包括许多独特的零售店、艺术和手工艺 展廊、精致的餐厅。滨河公园、相互连接的自行车 道以及人行步道为户外活动提供了安全和便捷的环 境。正如一个营销网站所描述的：“国家公园作为特 设荒原保护区，内部没有住宿、餐饮或购物设施， 因此过夜留宿的游客需要住在埃斯蒂斯公园小镇， 从而有机会花更多的时间去体验小镇风光及风土 人情。通过优美的滨河公园、迷人的城镇中心和 许多胜景，埃斯蒂斯公园小镇为度假者提供了丰 富的活动。从埃斯蒂斯湖泛舟到空中缆车登高， 从游览历史遗址到在当地酿酒厂品酒，山区小镇 从来不会令人失望。夏季是主要的季节，全年也 有一些特殊的节庆活动和音乐会。秋季，白杨树 叶逐渐变成金黄色，节日庆典开始，整个城镇举 行庆祝麋鹿交配仪式，在这里公麋鹿通过嘶吼和 决斗来竞争交配权。”
三、秦巴山脉绿色循环发展项目值得汲取的 经验教训
100 年来的美国国家公园系统和其门户城镇的 历史和实践，能够为我国秦巴山区绿色循环发展研 究项目提供许多经验教训。以下对美国国家公园系 统的关键政策取向、实践和战略，以及和门户城镇 的协调与合作做一总结，希望有助于秦巴山脉绿色 发展项目政策研究和行动规划的制定。
1）国家公园系统——为建立统一的领导管理 体制并有效地协调、管理和保护自然和文化资源， 中国应尽快建立与美国国家公园管理局类似的管理 机构。这对于秦巴山脉这一涉及多个省、市、城 镇和村庄等的行政分割、多头管理的区域尤为重 要和关键。
2）自然和文化资源保护——正如在美国《国 家公园管理局组织法》中所指出的，国家公园管理 局的根本目的是“保护其内的景观、自然、历史遗 迹及野生动物，同时以不损害后代同等观赏质量的 方式为人们提供愉悦和享受”。在秦巴山脉应该尽 快对具有重要价值的地区，按照自然景观价值、历 史文化特色或野生动植物等去甄别、清晰地界定和 明确分类，以使其可能成为未来中国国家公园系统 的一部分。
3）全国人民代表大会立法——因为许多自然和文化资源位于多个省市，为更加有效地规划和保 护秦巴山脉珍贵的自然和文化资源，应尽快制定由 全国人民代表大会颁布的有关中国国家公园系统的 各种法规。例如，自从 1872 年《黄石国家公园法》 确立世界上第一个真正的国家公园——黄石国家公 园以来，美国国会就已经颁布了 20 多部重要的法 规，诸如 1916 年的《国家公园管理局组织法》，它 建立了美国国家公园体制；1964 年的《荒野法案》， 它促使国家公园管理局仔细核查所有具有荒野区潜 质的公园土地，并对受到开发威胁的公园区域提供 额外的立法保护。
4）国家公园管理局和门户城镇的合作——由 于国家公园与门户城镇的相互依赖性，为了国家公 园系统的成功和门户城镇的繁荣，国家公园和门户 城镇有必要在经济发展、土地开发利用、交通管理 等领域进行广泛的协调和合作。
5）绿色交通——绿色交通，诸如在埃斯蒂斯 公园和落基山国家公园提供的免费接驳车服务，是 缓解交通拥堵和保护自然资源的重要手段。
6）文化和历史景观以及门户城镇的场所感—— 为保持长期的、可持续性的旅游经济活动，有必要 去维护门户城镇的文化和历史景观以及场所感。详 细而慎密的土地利用规划、设计标准以及建筑开发 规范都是维护当地文化和历史景观以及场所感的重 要工具。
7）历史遗产、文化旅游和真实性——历史遗 产和文化旅游已经成为旅游业中重要的发展趋势。 秦巴山区的文化和历史遗产丰富，地方门户城镇在 挖掘和发展与旅游活动及吸引力相关的各种文化和 遗产方面有着巨大的潜力。
8）目的地和多元化——为保持长期可持续的 发展及克服旅游经济季节性的波动，门户城镇应注 重更加多元化的经济发展并争取将自身发展成为旅 游目的地。
9）可支付性住房和低报酬的季节性雇员—— 应尽快制定战略方针和具体行动，为报酬较低的旅 游从业者提供更多的可支付性住房。
10）注重当地居民的生活质量——发展经济和提 高当地居民的生活质量对门户城镇的成功至关重要。
11）宽带网络——便捷和易连接的高速互联网 服务是门户城镇吸引商业和人才的重要工具。
12）教育——良好的教育系统和学校是门户城 镇长期成功的另一个基本要素。
致谢
感谢陈晓键教授为本文中文翻译提供的帮助！
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