基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论的城市新型风险分类研究

崔文惠 ,  刘雪敏 ,  岳清瑞 ,  施钟淇 ,  杨晓春 ,  周琳 ,  杨梓 ,  蔡博文 ,  岳一 ,  周毅 ,  许镇

中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (4) : 71 -81.

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中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (4) : 71 -81. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2025.05.005
我国城市安全韧性技术发展战略研究

基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论的城市新型风险分类研究

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Classification of New Urban Risks Based on "Risk Source ‒ Risk Exposure ‒ Mitigation Force" Theoretical Framework

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摘要

新一轮科技革命和产业变革的不断发展在为社会提供强大发展动力和支撑平台的同时，也给国家安全和城市安全治理带来一系列新型风险；然而，城市新型风险具有陌生性、高度不确定性、动态更迭等特征，传统城市风险的研究体系已无法满足新型风险治理的需求，亟需搭建城市新型风险的研究范式和知识体系。本文系统总结了国内外新型风险的概念演化和研究现状，剖析了当前城市新型风险治理面临的挑战；基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论，构建了新型风险的辨识和分类框架，并从新型风险驱动因素的角度，提出了当前需要关注的7类新型风险，即气候变化风险、新材料风险、新能源风险、新信息技术风险、新生物医药风险、新空间结构风险、新业态风险。为积极应对城市新型风险带来的挑战，研究建议，强化顶层设计，深化科学理论研究；提升忧患意识，构建新型风险工作机制；推动技术创新与风险治理协同演进，统筹安全与发展；健全标准规范体系，构建多主体协同治理框架，以期更好推动安全可靠的韧性城市建设。

Abstract

The ongoing technological revolution and industrial transformation not only provide robust momentum and a supportive platform for societal development, but also introduce a series of new risks to national security and urban safety governance. These new urban risks are characterized by unfamiliarity, high uncertainty, and dynamic evolution, and the research system for traditional urban risks can no longer meet the needs of new risk governance, necessitating a research paradigm and knowledge system for new urban risks. This study analyzes the conceptual evolution and research status of new urban risks in China and abroad, and examines the challenges faced in current new risk governance. Based on the “risk source‒risk exposure‒mitigation force” theory for urban safety, it constructs an identification and classification framework for new urban risks, and from the perspective of driving factors, proposes seven major types of new urban risks that need attention at present, namely climate change, new material, new energy, new information technology, new biomedicine, new spatial structure, and new business form risks. To address the challenges brought by these new urban risks, the study suggests strengthening top-level design to deepen theoretical research; enhancing crisis awareness to build a new risk working mechanism; promoting the coordinated evolution of technological innovation and risk governance while balancing safety and development; and improving the standards system to establish a multi-subject collaborative governance framework, thereby promoting the construction of safe and resilient cities.

Graphical abstract

关键词

新型风险 / 城市安全 / 新兴技术 / 现代城市治理

Key words

new risk / urban safety / emerging technology / modern urban management

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崔文惠,刘雪敏,岳清瑞,施钟淇,杨晓春,周琳,杨梓,蔡博文,岳一,周毅,许镇. 基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论的城市新型风险分类研究[J]. 中国工程科学, 2025, 27(4): 71-81 DOI:10.15302/J-SSCAE-2025.05.005

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一、 前言

近年来，新型风险开始在国内外风险研究领域兴起，逐渐引起理论界和决策者的关注。无论是在科学技术层面还是在经济、社会制度层面的重大变革均可能引发新型风险。在世界经济论坛发布的《2024年全球风险报告》中，将科技加速发展带来的全球风险当作重要的风险因素之一，并提出人工智能技术引发的虚假信息与社会极化将给人类未来的生存带来极大风险和巨大的不确定性[1]。此外，新的技术也会引发新材料、新工艺的不当应用，如国外学者发现纳米技术以及合成生物学的应用后果存在极大不确定性，容易引发生物安全问题[2,3]。

我国战略性新兴产业快速发展，在推动经济高质量发展过程中发挥了重要的引擎作用。然而，随着新能源、新工艺、新材料的广泛应用，新产业、新业态、新模式大量涌现，我国城市发展面临新的问题和挑战。各类城市新型风险（如新能源风险、新业态风险等）积聚滋生、交织联动，呈现出放大效应和链式效应，极大考验着城市的安全治理体系和治理能力。进一步强化顶层设计以有效应对城市中各种复杂的新型风险，成为推进国家治理体系和治理能力现代化过程中不可回避的现实问题。然而，新型风险具有高度不确定性、动态性等特征，传统城市风险治理的理论范式无法满足新型风险治理的需求，亟需搭建城市新型风险的研究范式和知识体系。

本研究以城市新型风险为研究对象，厘清城市新型风险研究现状及治理挑战，基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论，构建城市新型风险辨识分析框架和分类体系，并对比分析其与当前分类体系的差异，提出城市新型风险治理发展建议，以为推动城市新型风险治理和城市安全发展提供参考。

二、 城市新型风险研究现状及治理挑战

（一） 新型风险概念演化及研究现状

作为一个经济学概念，新型风险是2002年由经济合作与发展组织（OECD）首次提出来的。2003年，OECD发布《21世纪新型风险：行动纲领》，将系统性风险作为新型风险的主要形态之一[4]。欧洲职业安全健康局（EU-OSHA）研究了在职业安全与健康领域的新型风险，并在2005年将其在广义上定义为“任何新的和不断增加的风险”[5]。2010年，国际风险管理理事会（IRGC）发布了题为《风险的涌现：贡献因子》的报告，对新型风险的概念进行了界定：新的风险或在陌生情境中显现的熟悉风险[6]。基于此，新型风险的概念在学界、业界和政界均得到了拓展、丰富和应用。2013年，我国在创新引领保险业蜕变论坛上指出，新兴风险是新出现的风险，具有动态变化特征。随着新型风险被广泛关注，国际标准化组织（ISO）考虑到新型风险的特征，于2023年发布了《风险管理——管理新兴风险以增强抵御能力的指南》（ISO/TS 31050：2023）[7]，提出了新型风险评估框架。2023年，美国国土安全部发布了新型风险与技术评估项目，以制定针对新型风险的战略对策[8]。新型风险的概念演化过程如图1所示。

针对新型风险的分类，OECD在政策研究方面，识别出了13项新型风险，主要涉及气候变化、资源短缺等[9]；IRGC将新型风险划分为不确定性新型风险、系统性新型风险和非预期性新型风险三大类[10]；世界经济论坛发布的《2024年全球风险报告》[1]中提到了4种新型全球风险，包含地球系统的重大变化、人工智能技术、人类发展、有组织犯罪。EU-OSHA针对职业健康，对新型风险展开了专题分析[5]。上述关于新型风险的分类，多从全球视角去识别新型风险，缺乏针对城市的新型风险分类。此外，Gartner公司、Swiss Re公司等也发布了关于新型风险清单的相关研究报告，强调商业与经济发展面临的新型风险，但同时关注技术、气候等方面的新型风险。例如，Gartner公司对新型风险按照技术、政治、劳动力、气候、经济等进行分类[11]；Swiss Re公司从人口与社会环境、政治与经济环境、技术与自然环境、竞争与商业环境等维度对新型风险进行分析[12]。我国发布的《“十四五”国家安全生产规划》（2022年）、《“十四五”国家应急体系规划》（2022年）等一系列规划中提及了新型风险，相关风险包含电动汽车、电动自行车、电化学储能设施和冷链仓库、冰雪运动娱乐、“互联网+医疗健康”、车路协同、自动驾驶、共享出行等，但未涉及新型风险分类。

本研究基于中国知网中文学术期刊库以及Web of Science核心合集数据库，检索了近10年（2014.01.01—2024.12.31）与新型风险相关的期刊文献，删除农村区域等与主题不符的文献，共获得298篇期刊文献。研究发现，目前对新型风险的科学研究中，仅有少量文献针对某一领域提出新型风险的具体分类。例如，根据公共安全治理所对应的领域，将新兴风险分为网络安全风险、生产安全风险、民生事项风险、社会矛盾风险[13]；以人工智能为切入点，提出第四次工业革命的风险挑战为机器问题带来的社会失业风险、技术监管滞后带来的隐私风险、多智能体崛起带来的治理风险、技术异化带来的伦理风险、人类生存意义何在的终极风险[14]。如图2所示，在关于新型风险的科学研究中，涉及的风险种类繁杂，涵盖多个领域，如气候变化、食品安全、能源、信息技术、材料等。

整体来看，国内外已在新型风险概念特征、宏观治理框架、初步分类等方面展开了部分研究，但当前的分类体系多以风险清单的形式出现，或者针对特定的领域，仍缺乏针对城市的全面系统且具有理论支撑的新型风险辨识与分类框架。

（二） 城市新型风险研究与治理挑战

相对城市中的传统风险，新型风险目前仍缺少明确的辨识分析方法，致使城市安全管理者对其成因、特征、传播途径、作用空间以及管控机制等不明晰（见表1），因此城市新型风险的研究和治理均面临挑战。

1. 城市新型风险未知性高、动态演化规律难捕捉，传统知识体系无法满足研究需求

城市新型风险是科学技术进步和社会发展的产物，因时而生、因事而兴，有其自身的特征与演化发展规律。与传统风险相比，新型风险具有突发性、涌现性的特征，其未知性高、不确定性高、演化机理和影响机制尚不明晰。城市新型风险的高度不确定性和动态变化特征使其发展与演化规律呈现模糊性，其规律特征很难在短时期内被总结出来。另外，新型风险在各经济社会子系统中传递耦合，存在历史数据缺乏、跨域传动路径模糊、跨域耦合机理不明、隐形关联识别不足等问题。目前尚缺少针对新型风险的专有知识体系以及辨识、分析和评估方法。

2. 城市新型风险治理面临“科林格里奇困境”难题

英国技术哲学家大卫·科林格里奇在《技术的社会控制》（1980年）[15]中指出：一项技术如果因为担心不良后果而过早实施控制，那么技术很可能就难以爆发。反之，如果控制过晚，已经成为整个经济和社会结构的一部分，就可能走向失控，再来解决不良问题就会变得昂贵、困难和耗时，甚至难以或不能改变。新一代信息技术、新材料、新能源等是我国乃至全球大力倡导的新兴产业，在技术生命周期的早期阶段，其潜在风险和社会后果因高度不确定性难以被充分预见或评估，而当风险显性化时，技术已深度嵌入经济社会结构，有可能导致治理成本剧增。在新型风险出现早期，提出未来3~5年需要关注的风险类别以及对应的分析框架是一个亟待解决的关键问题。

3. 城市新型风险具有“物理 ‒ 信息 ‒ 社会”多域耦合特性，追责机制模糊

从风险作用后果看，大部分新型风险可能会引发多种类型的突发事件，如低空经济的发展可能引发社会安全事件、事故灾难等。新型风险的“物理 ‒ 信息 ‒ 社会”多域耦合特性，与当前“条块分割”的行政管理体系形成冲突，部门间权责重叠导致新型风险治理效能难以提升。另外，新型技术的“主体模糊性”导致追责机制失效，如在自动驾驶汽车事故中，算法缺陷（技术提供方）、地图数据错误（平台方）、驾驶员操作（使用者）的责任划分缺乏法律界定。同类型新型风险对应多元治理主体，如何避免“多头管理”“政出多门”，构建多主体治理框架成为新型风险治理的一大挑战。

三、 基于城市安全“风险源-承灾体-减灾力”理论的城市新型风险辨识分类方法

城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论将城市安全涉及的基本要素分为风险源、承灾体和减灾力三大类[16]，涵盖了城市安全涉及的所有要素，为新型风险研究提供了一种更加全面系统的研究范式。针对当前新型风险尚缺乏全面、系统的分类问题，本研究将从“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”城市安全要素角度提出新型风险的辨识分类方法，并以广为关注的人工智能风险为例进行具体分析和探讨。

（一） 城市新型风险辨识分类方法

城市新型风险的本质源于两类驱动力：一是风险源“新”，即因科技突破等首次出现或以前出现过但未引起足够关注的风险源；二是承灾体“新”，即城市系统迭代导致风险传导路径重构。当风险源“新”（Se）、承灾体“新”（Ee）与减灾力“不足”（Me）叠加时，即形成具有高度不确定性的新型风险（Re），可表述为公式（1）：

Re=(Se⋃Ee)⋂Me

按照驱动因素不同，可以将新型风险分为由新的风险源引发的风险、新的承灾体诱发带来的风险两大类，两类风险都具有减灾力“不足”的特点。同时，新的风险源和新的承灾体又可以按照自身特点继续分类，形成具体的动态更迭的新型风险类型清单，如图3所示。

（二） 城市新型风险分类体系

1. 城市新型风险的辨识框架分析

新型风险可能由新的风险源或新的承灾体驱动发生，同时其具有减灾力“不足”的特点，因此基于“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论的城市新型风险辨识框架分析如下。

（1）风险源“新”

风险源“新”主要指以前从未出现过或者以前未引发关注的风险。科技的发展，推动大量新技术、新产品出现，这种人为因素类风险源引发较多数量的新型风险，关注度较高。现行国家／国际标准[17~20]中均明确指出，风险源是引发风险的要素。鉴于当前城市安全面临的严峻挑战，亟需从城市视角全面且系统地研究风险源。本研究将城市风险源定义为可能单独或共同引发城市安全风险的要素。城市中的风险源种类繁多，从产生原因角度看，可以分为：自然因素类风险源，如地质灾害、水文灾害等；人为因素类风险源，如危化品、操作不当等；自然 ‒ 人为因素类风险源，如跨境水污染、传染病等。

随着地球系统的变化、科学技术的进步等，新的风险源层出不穷，城市中的新型风险随之不断涌现。气候变化是新的自然因素引发新型风险的典型代表，导致极端天气事件频率和严重程度上升，森林火灾、极端暴雨频发，且易触发多系统崩溃，直接威胁人类生存和健康；海平面上升、冰川融化引发全球关注，尤其是海平面上升，被视为未来10年的重大威胁之一[1]。另外，随着科技发展以及社会经济制度的变革，新的人为因素带来的新型风险包括新信息技术风险、新材料风险、新能源风险等。例如，人工智能作为新一轮科技革命和产业变革的核心力量，推动了经济社会的快速发展，但同时也带来了深度伪造、知识产权争议等诸多风险挑战。医学领域的基因编辑和新药物在为人类带来福音的同时，可能引发健康及伦理风险；此外，替代蛋白、细胞培养食品等新型食品资源的开发，同样潜藏着食品安全问题。另外，全球变暖为病毒的传播媒介和中间宿主提供了良好环境，过度开发、捕食野味等又使野生动物与人类的接触增多，新型传染病风险这类自然 ‒ 人为因素类新型风险源在未来仍需持续关注。

（2）承灾体“新”

风险源作用在“新”的承灾体上可能引发新型风险。城市不是建筑的简单集合，人类的活动、信息的流通都是城市的重要组分。城市可以被看作以人为核心，由物理、社会、信息组成的“三度空间”[21,22]。物理空间涵盖所有可见的除人以外的自然物体与人工物体，如自然环境、基础设施、建筑等；社会空间指人及人类活动所组成的空间，包括经济、文化、教育、医疗等；信息空间构建于物理空间和社会空间之上，包含网络、通信、数据等。

随着城镇化的快速发展，城市规模越来越大，组成越来越复杂，城市的物理、社会、信息空间均发生前所未有的改变。① 在物理空间方面，相关变化体现在：新的城市类型如超大／特大城市、都市圈和城市群出现；新的结构形态如立体化垂直城市、从陆地城市向海洋拓展等；内部空间系统的新变化，如城市生命线系统的集束化，城市建筑系统的巨型化、超高层化以及深地化发展等。当新的孕灾环境和传统风险源耦合叠加，将产生新的、更加复杂的作用后果。例如，城市综合管廊是随着城市复杂程度增加出现的重要物理空间新形态，可将电力、通信、燃气、供热、给排水等各种管线集于一体，是保障城市运行的重要基础设施和生命线系统[23]。2022年，我国新增地下空间建筑面积约为2.62×108 m2，占同期城市建（构）筑物竣工面积的23%，其中长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群的新增地下空间建筑面积约占25%。然而，由于地下综合管廊的发展时间较短，影响城市地下综合管廊安全的因素众多，环境因素复杂，当发生水灾、火灾时，会与复杂的承灾环境发生耦合作用，产生较大的风险模糊性和不确定性[24,25]。② 在社会空间方面，经济全球化加速发展，全球金融、劳动力市场联系紧密，地缘政治因素等引发的金融动荡可能会对我国城市社会空间带来影响。同时，城市中的新活动、新业态层出不穷，大规模聚集性活动极易以超出预期的速度和量级呈现，当超大规模聚集和群体无意识行为叠加时，极易发生超级踩踏风险。③ 在信息空间方面，随着信息技术的发展和个人终端设备的广泛普及，城市社会结构的个体化趋势以及城市生活的社会依存度不断提升。未来，智慧城市构建在以感知层、网络层、数据层、应用层为架构的模型之上，一旦遭受攻击和破坏，可能导致多系统功能受损。

（3）减灾力“不足”

无论是“新”风险源驱动产生的新型风险，还是和“新”承灾体相关的新型风险，都具有相对陌生且高度不确定性的特点，因此，针对新型风险的评估方法和管控措施还不完善。从城市安全角度看，可以将减灾力分为减灾认识、减灾组织、减灾科技、减灾物质4类[16,26]。在减灾力方面，城市新型风险首先存在关键认知缺乏的问题，如当决策者缺少或无法获得新型风险的关键信息时，可能导致群体分歧、重视不足和共识缺乏[27]。在组织层面，目前缺乏面向城市新型风险的各级应急预案体系、社会基层动员能力；相关监管部门在识别产业特征、创新规律和社会风险方面存在知识体系、法律规则、风险判断等方面的困难。同时，对新型风险认知、组织上的不足也会导致减灾科技、物质等方面的缺漏，如当前对新型风险的动态研判方法尚未建立，风险预警指标体系和监测预警机制尚不成熟，针对新型风险的辨识评估方法研究尚且不足。这让新型风险的先期预警和前端防范工作难以实施，从而带来更多的不确定性和更大的风险性[28]。目前，在国家法律政策的指引下，部分地区在明确监管职责分工方面已有针对城市新型风险治理的实践。

2. 城市新型风险分类体系

基于城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论，本研究构建了城市新型风险分类体系（见图4）。从城市安全的基本要素出发，立足新型风险的驱动因素和本质特点，将新型风险产生原因分为新的风险源、新的承灾体，前者又分为新的自然因素、新的人为因素、新的自然 ‒ 人为因素，后者又分为新的物理空间、新的社会空间、新的信息空间。新的风险源、新的承灾体可以驱动产生各类新型风险，为此，本研究将城市新型风险类型总结为气候变化风险、新材料风险、新能源风险、新信息技术风险、新生物医药风险、新空间结构风险、新业态风险等7类。需要注意的是，新型风险清单具有动态更迭的特点。

具体来看，气候变化风险主要是由新的自然因素产生，如海平面上升、极端天气事件等。新材料风险和新能源风险主要由新的人为因素驱动产生，前者指新出现的或传统材料经改进后的材料引发的安全风险；后者指在新技术基础上加以开发利用的可再生能源，在全生命周期内引发的风险以及在新能源储存场所和利用新能源作为动力的车辆等引发的风险。新信息技术风险主要由新的人为因素和新的信息空间驱动产生，指管理和处理信息所采用的各种新技术引发的安全风险。新生物医药风险主要由新的人为因素和自然 ‒ 人为因素驱动产生，主要指新的风险源通过直接作用于人引发的风险。新空间结构风险主要指城市物理空间的新变化引发的风险。新业态风险主要由新的社会空间驱动产生，主要指从现有产业和领域中衍生叠加出的新环节、新链条和新活动形式所引发的风险。同时，这些新型风险可能会导致各类突发事件。

3. 与其他分类体系的对比分析

我国从公共安全的角度主要将安全事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类。同时，考虑到城市安全易受到气候变化、政治经济安全威胁等宏观因素影响，可以将城市安全风险分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及宏观环境风险事件5类。然而，运用这种较为传统的分类方式对新型风险进行分类时，难以将新型风险“新”的特点以及为什么“新”的问题体现出来；同时，还会出现交叉重叠的问题，如自动驾驶技术风险可能有撞人致死的交通事故风险和数据泄露等社会安全事件风险（见图4）。

国际上，针对城市新型风险，也提出了一些分类体系，但主要针对特定领域，如EU-OSHA针对职业安全与健康领域；Gartner从企业视角出发，关注对企业运营产生影响的经济、技术、政治等新型风险。本研究采用“驱动因素”作为分类依据，并进一步细化为由新的风险源带来的新型风险和由新的承灾体带来的新型风险（见表2）。这体现了城市安全“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”理论的核心思想，即从风险的产生机制和承受客体两个维度进行系统性分析，注重风险的内在生成逻辑。另外，本研究明确以城市安全为核心，专注于识别和管理城市发展过程中由新材料、新能源、新信息技术等新兴要素带来的风险，也关注由城市演变、空间发展带来的新型风险。本研究不仅提供了理论框架，还包含具体的风险清单，为城市风险管理实践提供了可操作的工具和依据，有助于构建更具韧性的城市安全体系。

需要注意的是，不同发展阶段会存在不同的新型风险，随着人们对新的风险源或新的承灾体认知的改变，减灾力会不断提升，从而使新型风险可以动态转化为传统风险。本研究提出的基于“风险源 ‒ 承灾体 ‒ 减灾力”的辨识框架可为未来出现的新型风险提供一种切实可行的辨识方法。同时，随着科技进步以及宏观环境的变化，新型风险分类体系将随时间动态更新。

（三） 新型风险辨识分类方法应用

当前，新一代人工智能技术在理解和处理复杂数据方面有了重大飞跃，释放了新的创造力和生产力，同时也带来了新的人为因素类风险源。本研究将以人工智能技术为例进行新型风险辨识分类方法的应用分析。人工智能在技术研发过程中，会存在一定的设计缺陷、算法模型风险等，再加上如利用虚假信息进行模型训练，将增加模型在开展分析和决策时得出错误结果的风险；同时，新一代人工智能技术可以实现任务的自动化，对劳动力市场和产业结构带来调整。由Meta公司、亚马逊公司、微软公司等人工智能科技团队共同创立的人工智能事件数据库（AI Incident Database）[29]显示，近10年来，人工智能安全事件的数量持续攀升（见图5）。

人工智能风险源既可以作用在传统承灾体上，也可以作用在新承灾体上，从而引发新的未知风险。例如，智慧城市作为一种新型承灾体，信息空间高度复杂和精细，采用基于人工智能的智能生命体进行决策，通过融合现实与虚拟元素，实现先进的城市管理。若人工智能风险导致一个城市子系统遭到破坏，其他城市子系统也会遭到破坏。《2024年人工智能指数报告》[30]指出，城市系统数据治理风险将成为全球关注的重点问题。人工智能风险还存在减灾力不足的问题。相较洪涝、台风等传统风险，人工智能等新一代信息技术风险缺少有效的识别与评估方法，致使难以有效实施监测预警和前端防范等措施。此外，对人工智能风险的治理也尚未形成统一认识，亟需在鼓励信息技术发展的同时，提升对其风险的关注度，避免过度超前规制，并适时出台相关法律法规，做好城市新型风险监测预警机制建设。

综上，人工智能技术带来新的人为因素类风险源，作用在传统或新的承灾体上，同时存在减灾力不足的特点，因此属于新型风险且可归类至新信息技术风险。事实上，信息技术在计算机阶段，互联网阶段以及人工智能、云计算、大数据阶段等不同时期[31]都会面临不同的新信息技术风险考验，如计算机阶段的软硬件故障、互联网阶段的设计缺陷、人工智能阶段的算法模型风险等（见图6）。随着计算机科技的进步以及信息技术认知能力的增加，部分风险变得相对熟知和可控，新型风险会逐步演化为传统风险。例如，随着电脑系统的升级换代以及对电脑病毒管控能力的提升，用户的电脑病毒在数量及波及范围上都大幅减少，电脑病毒风险相对人工智能技术、大数据技术等新一代信息技术风险，其陌生性和不确定性都显著降低，逐步向传统风险演变。

四、 城市新型风险治理发展建议

（一） 强化顶层设计，深化科学理论研究

一是系统梳理国内外新型风险的发展过程、内涵外延与典型特征，对比美国、欧洲等发达国家和地区在新型风险辨识、评估及应对方面的先进经验与不足，深入调研我国在复杂环境背景下城市新型风险的发展态势，研判我国的城市新型风险，提出城市系统新型风险辨识与分析方法，构建新型知识体系。二是基于城市生命体的新陈代谢特征，系统辨识城市“工程 ‒ 社会 ‒ 经济 ‒ 环境”领域中涌现的新型风险，构建新型风险事件库，研究新型风险演变、发展规律，研发基于人工智能和模糊数学的新型风险分析研判方法。三是推动“物理 ‒ 信息 ‒ 社会”多域融合的跨学科研究，整合工程学、社会学、计算机科学等领域知识，建立新型风险动态演化模型，通过大数据分析与人工智能技术捕捉风险的跨域传递路径，搭建多领域专家协作的知识共享平台，逐步形成专有的风险辨识与评估方法体系，以突破当前建模能力与分析工具的局限。

（二） 提升忧患意识，构建新型风险工作机制

一是强化战略预判与情报分析体系。主动跟踪全球技术创新的研发部署、策略调整，研判人工智能、基因编辑、区块链等技术发展带来的机遇和挑战，提升忧患意识，以战略思维系统梳理与科学技术、经济社会变革带来的潜在风险。二是创新治理模式与方法论借鉴。深入剖析国际先进新型风险的治理模式与经验，以权衡多重治理价值为目标指引，借鉴其适应性治理和前瞻性机制构建的实践，形成适合我国国情、具有多中心和弹性特征的新型风险工作方法。三是构建实战化风险推演与“哨兵”体系。聚焦关键新型风险场景，基于复杂适应系统理论和数字孪生技术，搭建高仿真、可交互的城市风险模拟平台，开展模拟实践和战术推演工作。搭建由多学科专家（包括但不限于城市规划、计算机科学、社会学、法学、公共管理等）组成的工作团队，通过情景规划和模拟对抗，不断提升城市风险治理体系的韧性和有效性，形成常态化、数据驱动的“哨兵”预警体系，实现对新型风险的主动监测、早期预警和快速响应。

（三） 技术创新与风险治理协同演进，统筹安全与发展

新兴技术发展具有快速迭代、不确定性等特征，单一维度的立法和监管很难适应治理需求，应理性对待发展与安全的辩证关系，完善体制机制，构建多层次治理框架。一是在技术创新早期嵌入风险治理思维，构建“动态监测 ‒ 柔性干预”的监管机制。建议设立新型技术风险预警委员会，在技术研发阶段即开展潜在风险的前瞻性评估，通过试点示范项目动态调整监管力度，避免“一刀切”式管理抑制创新。以生成式人工智能和数字金融等领域为试点，探索“监管沙盒”模式，在可控范围内允许技术创新与风险治理协同演进，实现安全与发展的平衡，为全球新型风险治理提供中国方案。二是开展风险预防与前瞻性风险评估。将科技伦理要求贯穿科学研究、技术开发等科技活动全过程，加强源头治理，注重预防，促进科技活动与科技伦理协调发展，实现负责任的创新。要求企业和风险管理专业人士采取更加前瞻性的方法，深入了解颠覆性技术，将风险评估纳入企业全面风险管理框架，并通过情景规划评估二级和三级影响，实现从风险管理（应对已知风险）到风险预见（预测未知风险）的关键哲学和方法论转变。

（四） 健全标准规范体系，构建多主体协同治理框架

新型风险的“物理 ‒ 信息 ‒ 社会”多域耦合特性与当前“条块分割”的行政管理体系存在根本冲突，导致权责边界重叠，监管滞后或空白，构建多主体协同治理框架成为提升城市韧性的必然选择。一是建立跨部门协调机制和统一标准体系。针对新型风险与“条块分割”行政管理体系的根本冲突，建议建立跨部门、跨层级、跨区域的协同联动治理格局，具体包括建立主体共治机制，形成纵横有序、内外统筹的协同联动格局，并通过工作交流、共建共享、绩效评估等方式，构建一套整体性的协同合作机制，进而有效弥合权责边界重叠和标准不一致的问题，提升整体治理效能。二是改善当前应急管理、网络和信息、发展和改革等部门在新型风险治理中存在的权责边界重叠问题，通过建立更高效的协调机制，明确各部门职责，避免“多头管理”“政出多门”。三是探索市场力量的参与，通过投资入股、吸收民间资金等形式，积极发展新型风险应急产业，针对新型风险的特征，制定新型风险识别、隐患动态跟踪等工具，打通“产学研”链条，更加充分地调动市场资源做好应对新型风险的准备。

整体来看，作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力量，新兴技术创新发展在为社会提供强大发展动力和支撑平台的同时，也给国家安全和城市安全治理带来一系列挑战。认清新一轮科技革命和产业变革博弈加剧的态势，评估我国在关键新兴领域的发展水平，成为理解新形势下新兴技术治理逻辑的重要基础。新型风险之所以“新”，是因为其具有陌生性、不确定性、动态更迭等特点，在发展过程中形成的风险情境及作用机制也要求新的治理思路、治理方式、治理手段，治理体系上的转型与变革是新型风险治理的重要保障。及时识别新型风险，适时作出调整，在科学研究以及体制机制上积极回应新兴技术发展带来的挑战，总结新型风险演化发展规律，构建协同工作机制，推动我国实现城市新型风险治理的目标与任务，助力韧性城市建设。

参考文献

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基金资助

中国工程院咨询项目“城市安全面临的挑战及对策”(2022-JB-02)

国家自然科学基金项目(72242107)

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