低资源地区健康普惠的国际实践及启示

李力 ,  刘辉 ,  郑英 ,  马琳

中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (6) : 116 -129.

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中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (6) : 116 -129. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2025.09.035
数字医疗发展战略及能力建设研究

低资源地区健康普惠的国际实践及启示

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Inclusive Health in Low-Resource Settings: International Practices and Developmental Insights

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摘要

推动低资源地区的健康普惠是实现更高水平健康公平的必由之路。本文在厘清低资源地区健康普惠的基本概念并构建分析框架的基础上，通过系统梳理相关国际实践进展，发现了治理机制创新驱动资源优化配置、基于多元整合型筹资的健康导向支付机制转型、基于供需协同与“全专”协作的整合型健康服务模式、系统化的实践导向全科医生培养体系、实用且灵活的药品器械生产与供应链、务实适用的嵌入式数智技术赋能等六方面的发展规律。研究认为，在低资源地区促进健康普惠具有维护社会稳定和激发区域内生发展动力的功能，是构建普惠型社会福利制度的必然要求与重要组成部分；在全球与地方互动背景下，低资源地区健康普惠路径具有显著的区域差异，同时面临制度协同与技术适配这一核心挑战。为此建议，我国应坚持适度健康普惠为基本原则，以供需协同、“全专”协作、能力共建为主线，分阶段推进体系建设。在具体行动上，可着力构建多元协同与数智赋能的整体性治理格局，优先推动初级卫生保健服务的核心机制创新与数智技术的嵌入式应用，从而在特殊类型区域等低资源地区实现健康资源的高效转化，促进区域发展形成良性循环。

Abstract

Promoting inclusive health in low-resource settings is an essential path toward achieving a higher level of health equity. Building upon a clarification of the fundamental concept of inclusive health in low-resource settings and the construction of an analytical framework, this study reviews international practices and identifies six key developmental patterns: governance mechanism innovations that drive resource optimal allocation; health-oriented payment reforms based on diversified and integrated financing models; integrated health service models grounded in supply-demand coordination and collaboration between primary and specialized care; systematic, practice-oriented training systems for general practitioners; practical and flexible production and supply chains for medicines and medical devices; and pragmatic and context-adapted integration of digital-intelligent technologies. The study argues that inclusive health in low-resource settings not only helps maintain social stability but also activates endogenous regional development potentials, making it an inevitable requirement and essential component of an inclusive social welfare system. In the context of global‒local interactions, pathways to inclusive health exhibit significant regional variations and face the core challenges of institutional coordination and technological adaptability. It is therefore recommended that China build an appropriate inclusive health system in a phased manner, focusing on supply-demand synergy and the integration of general and specialized care. Efforts should focus on establishing an integrated governance framework characterized by multi-stakeholder collaboration and digital-intelligent empowerment, with priority given to innovating core mechanisms of primary health care services and promoting the application of digital-intelligent technologies. This approach will facilitate efficient transformation of health resources and foster a virtuous cycle of regional development, particularly in low-resource settings.

Graphical abstract

关键词

健康普惠 / 初级卫生保健 / 整合型医疗卫生服务 / 低资源地区 / 国际比较

Key words

inclusive health / primary health care / integrated medical and health care / low-resource settings / international comparison

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李力,刘辉,郑英,马琳. 低资源地区健康普惠的国际实践及启示[J]. 中国工程科学, 2025, 27(6): 116-129 DOI:10.15302/J-SSCAE-2025.09.035

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一、 前言

促进健康公平是推进健康中国建设的核心要义。经过长期的不懈努力，我国已建成全球规模最大的医疗服务体系和疾病预防控制体系，基本医疗卫生服务的公平性、可及性与质量显著提升，为实现更高水平的健康公平确立了坚实基础。我国也在以分级诊疗制度建设为主线，医疗、医保、医药协同发展为动力，依托紧密型的县域医共体与城市医联体建设，积极构建符合国情、以人为中心的整合型医疗卫生服务体系（PCIC），并以数字化、网络化、智能化全面赋能体系发展[1,2]。然而，医疗卫生服务体系改革具有显著的复杂性与长期性；相较于一般地区，欠发达地区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等特殊类型地区[3]，不仅面临体系内部结构性改革挑战，更受到健康社会决定因素带来的深层次健康不平等的影响。切实保障这些特殊类型地区居民的健康权益，推动融入国家发展进程并共享发展成果，将健康公平确立为社会发展的底线公平，成为当前亟待研究与破解的重大议题[4]。

2018年，世界卫生组织（WHO）提出“不让任何人掉队”原则，推动全球健康治理从追求形式化的机会公平转向保障实质性的健康结果公平，并将资源匮乏地区与边缘群体的健康公平作为优先关注领域[5]。在此原则驱动下，具备普惠型社会福利制度长期积淀的英国与北欧国家[6]率先提出健康普惠理念[7]，基于体系整合的制度基础探索更高水平健康公平的实践路径。我国自2006年提出逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系以来，正式开启了适度普惠型社会福利制度的建设进程[8]；健康被确立为兼具发展目标与发展支撑功能的战略基石，相应医疗卫生服务体系的构建随之成为健全保障和改善民生制度体系的核心任务。可见，低资源地区健康普惠议题，既是对WHO“不让任何人掉队”国际共识的延续与响应[9]，更是我国适度普惠型社会福利制度建设在健康领域的逻辑延伸与具体实践，深刻体现了国家迈向更高水平健康公平的战略自觉与内在诉求。

国内现有研究普遍将PCIC导向的体系重构视为提升健康公平的重要路径，在与国际学术界的积极对话中积累了较为丰富的本土化成果[10,11]；然而基本上未对这一体系重构趋势与普惠型社会福利制度之间的关联性进行深入分析，也未在中文语境下对健康普惠及低资源地区的概念进行系统清晰的学理界定。鉴于英文语境中已形成相对成熟的概念体系，但国内相关概念框架的模糊性与不一致，制约了跨国、跨区域比较研究，影响了国内对国际经验的有效借鉴与政策转化。

本文围绕低资源地区健康普惠议题，从四方面开展研究。第一，以卫生经济学为基础，融合社会政策中的可行能力视角与普惠理念，界定低资源地区与健康普惠的操作性定义，系统阐释与PCIC导向体系重构之间的理论关联[12]。第二，基于作者团队前期构建的整合型医疗卫生服务体系评价框架，从制度整合层面建立分析框架，涵盖社会价值观、治理与规制机制、筹资与支付制度、服务提供体系、人才保障机制、药品器械供应制度、信息共享机制等维度。第三，开展国际比较研究，运用分析框架总结并归纳低资源地区情境下国际健康普惠实践的特征与经验。第四，结合案例研究揭示的发展规律与国情实际，提出优化本土政策实践的具体建议。

二、 低资源地区健康普惠的基本概念与分析框架

（一） 低资源地区的概念内涵

本研究中的资源特指卫生资源，即开展卫生服务所需的物质基础，涵盖人力、物力、财力、技术、信息、管理等社会资源的总和。低资源地区是一个相对概念，进行判断依赖具体的参照基准。在英文语境中，广义上的低资源地区对应low-resource setting（s）、resource-limited setting（s）、low-resource country/countries等表述[13,14]，泛指在开展医疗卫生活动中可利用社会资源相对匮乏的区域[15]；狭义上则特指“服务不足地区”[16]，相应医疗卫生服务体系内部资源相对不足，以卫生人力资源短缺为突出特征。在中文语境中，特殊类型地区（如脱贫地区、边境地区、生态脆弱区等）与广义上的低资源地区高度重合。

无论采用广义还是狭义界定，评判地区资源水平的根本标准应是卫生保健需求的满足程度。此处的“需求”为卫生经济学概念，特指实际发生且消费者有能力支付的卫生保健服务。WHO强调，在资源相对不足地区应长期坚持初级卫生保健（PHC）战略，因此低资源地区的客观卫生保健需要可选择初级卫生保健国际分类（ICPC）作为依据[17,18]。基于此视角，低资源地区可定义为：PHC服务可及性不足导致客观PHC需要未能充分转化为实际服务利用的区域[19,20]。具体表现为卫生资源配置与居民主观意愿、客观需要之间出现结构性错位，导致应就诊未就诊率偏高、PHC服务利用率偏低；人均预期寿命、孕产妇死亡率、5岁以下儿童死亡率、自评健康状况等关键健康指标呈现负面趋势，进一步加剧区域卫生资源压力并制约整体发展。尽管该界定有助于识别低资源地区，但与以人为中心的PCIC导向体系改革逻辑之间的衔接尚显不足[21,22]。

WHO在《渥太华健康促进宪章》（1986年）中将健康界定为一种资源，强调作为个体实现愿望、满足需求、适应环境变化的能力，从而揭示了健康与个体能动性之间的内在联系。基于此，本研究引入可行能力理论（联合国千年发展目标等人本化个人福祉与社会发展评估的规范基础），以构建更为综合的低资源地区概念框架[23,24]。

在此综合视角下，低资源地区的特征可归纳为三方面。① 结构特征是供需两侧能力不足。供给侧表现为PHC相关可行能力集（涵盖人力、物力、财力、技术、信息、管理等资源）相对不足；需求侧体现为居民对PHC服务利用的可行能力较弱，如健康素养偏低、自我管理能力欠缺等。② 过程特征是供需两侧负向循环。供给侧能力薄弱难以有效赋能需求方，需求侧的低转化率也难以推动体系优化，二者之间存在结构性失衡与过程性互锁，形成了低资源地区的复杂运行机制。③ 结果特征是区域人群健康水平偏低。结构与过程因素的叠加作用，导致区域整体人群健康水平较低，进而限制健康作为可行能力基础的功能发挥，不仅剥夺个体的发展机会，也压缩区域的发展潜力。

（二） 健康普惠理念的源流与概念内涵

普惠理念源于福利经济学与社会政策理论，是分析公平问题的重要工具，核心在于通过对抗社会排斥实现覆盖全体社会成员的包容性目标。普惠理念兼具双重理性：在价值理性层面体现为对公平正义的道德追求，在工具理性层面表现为通过制度设计实现普惠愿景的可操作性。在语义层面，普惠侧重理念倡导，强调包容性价值导向；普惠型指向制度属性，衍生出普惠型社会福利制度，目标是为所有社会成员提供不受个体特征限制的基本保障。

作为普惠型社会福利制度的基础要素之一，医疗卫生服务体系与教育、社会保障、住房等制度协同，共同构成国家整体社会福利制度。从健康公平议题出发，自然延伸出理念倡导与制度实践两个维度。在英文语境中，健康普惠存在两种对应表述：inclusion health，侧重价值倡导，强调健康领域的社会公平与正义；inclusive health，侧重制度实践，核心在于通过结构性改革构建旨在实现机会公平与结果公平的普惠型医疗卫生服务体系[25,26]。

综上，本研究将健康普惠界定为一项以普惠价值理性为根本导向的改革实践。该实践的核心目标是构建普惠型医疗卫生服务体系，致力于实现双重公平：保障机会公平，即确保全体社会成员不受社会经济特征制约，均能公平地获得PHC服务；促进结果公平，即支持个体将获得的PHC服务有效转化以切实改善健康结果。

（三） 低资源地区健康普惠的分析框架

本研究致力于破解低资源情境下健康普惠的实现困境，重点探索运用政策工具提升居民将PHC需要转化为实际健康结果的能力，从而构建从健康机会公平走向健康结果公平的可行路径。面对全球慢病负担加重、人口老龄化加速等挑战，推动以PCIC为导向的体系转型成为实现健康普惠目标的关键突破口。

PCIC理念强调从个人、家庭、社区的实际健康需求出发，将服务对象视为积极参与的主体与最终受益者，提供与需求和偏好高度契合的医疗卫生服务。这一理念与本研究关注的低资源地区健康普惠内涵高度一致，共同指向以人的健康需求为导向的服务供给模式。PCIC以“全专”协作为核心服务模式、系统性制度整合为支撑，旨在为特定区域人群或特定疾病群体提供连续、协调、综合、可及的全生命周期健康服务，涵盖健康促进、疾病预防、诊疗、康复、临终关怀等环节[27]。在制度层面，作者团队前期基于WHO提出的六大核心政策工具（领导与治理、卫生筹资、卫生服务、卫生人力、医疗产品与疫苗技术、卫生信息），进一步明确了社会价值观、治理与规制机制、筹资与支付制度、服务提供体系、人才保障机制、药品器械供应制度、信息共享机制等制度整合要素[28]，为构建系统化、可落地的整合型服务体系提供了理论依据与实践框架。

基于此，本研究构建了低资源地区健康普惠实现路径的理想型分析框架（见图1）。在低资源地区，应通过制度整合，构建并扩充以PHC为核心的可行能力集，推进PCIC导向的体系转型，以弥合客观需要与实际利用之间的结构性差距，避免区域人群因健康类功能性活动受限而致可行能力被剥夺，防范区域发展能力衰退，持续推进健康结果的可持续公平。进一步提出了以供需协同、“全专”协作为核心的结构化改善过程。① 在供给侧，整合激励约束机制（如治理与规制机制、筹资与支付制度）与支持保障机制（如人才保障机制、药品器械供应制度、信息共享机制），以“全专”协作为主线，系统构建并扩充PHC服务的可行能力集。② 在需求侧，通过增权赋能强化居民自我健康管理的内在动力，使居民的主观意愿逐步向客观PHC需要靠拢，提升将PHC服务主动转化为健康结果的可行能力。③ 在协同机制上，持续促进供需双方的良性互动，消除PHC利用障碍，确保群体不仅拥有平等接触服务的机会，更具备平等利用服务的能力，从而不断弥合PHC服务客观需要与实际利用之间的落差，保障区域人群以健康类功能性活动为基础的可行能力。

值得强调的是，以“全专”协作为核心的PHC服务供给是确保医疗卫生服务体系高效运转的基础，保障居民基本医疗卫生服务的可及性。在此框架下，建立明确的分工协作与顺畅的双向转诊机制：以全科医生为核心的家庭医生团队主要负责处理符合ICPC标准的低抽象层次健康问题，在必要时启动与专科的协作或实施向上转诊，从而有效控制非目标患者向专科医生的流动；专科医生专注于处理符合国际疾病分类（ICD）标准的高抽象层次健康问题（如疑难重症等），待患者病情稳定后再将其适时下转至全科医生，以接受后续的长期健康管理与康复指导。这一协作路径不仅能够优化资源配置，更可从结构上提升医疗卫生服务体系的整体效能。与此同时，需方赋能是推动医疗卫生服务体系走向内生性可持续发展的核心机制。通过强化需方自我管理的意愿与能力，从根本上降低对非PHC服务的依赖，进一步增强医疗卫生服务体系的韧性与效率。上述思路与我国当前卫生与健康工作方针高度契合（以基层为重点、以改革创新为动力、预防为主、中西医并重、将健康融入所有政策、人民共建共享），共同指向更具包容性、更可持续的健康治理愿景。

三、 低资源地区健康普惠的国际实践进展

在追求更高水平健康公平的全球共识推动下，强化以PHC为核心的医疗卫生服务体系成为各国政策实践的重要方向。然而，该进程普遍面临结构性张力，即资源向PHC高效集聚的政策要求与利益格局和制度惯性之间存在矛盾。在此背景下，探究各国通过协同激励约束与支撑保障机制，综合运用治理、筹资、支付、人才、药品、信息等核心政策工具来缓解这一张力，是本研究开展国际比较的核心关切。

（一） 治理机制创新驱动资源优化配置

国际实践中普遍采用治理体系与规制工具的协同创新，以重塑权责结构与运行规则，为资源精准配置排除制度障碍。

一是政府主导的制度创新是核心动力，关键在于运用立法手段，重塑筹资与资源配置机制。瑞典、英国是践行“健康普惠”理念的代表，在实现PCIC导向的体系构建过程中，面对资源分配中的部门壁垒、与社区需求脱节等挑战，通过立法方式重组跨部门权责并对基层赋权。① 通过立法确立以PHC需要为核心的整合性筹资，确保资金流向服务于既定目标。瑞典以法案形式确立了卫生、社保等部门的共同筹资机制[29]，基于立法打破部门壁垒的筹资方式保障了资源围绕人的健康而非部门职能进行流动，为整合型服务提供了稳定的资金来源。② 将资源配置的决策权授予了解社区健康需要的全科医生群体，促进实现精准分配。英国颁布《健康与社会护理法案（2012）》，确立了临床执业联盟的法定地位，有力引导整合型照护服务体系（ICSs）转型[30]。

二是健全监督制衡机制保障治理目标实现，构建融合立法监督、专业标准监督、社会参与监督的立体化网络。在立法监督方面，古巴通过人民权力代表大会进行预算审查与政策评估[31]。在质量监督方面，英国国家卫生与临床优化研究所制定了一系列指南，保障医疗卫生安全与质量 [32]。在社会参与监督方面，社会行业组织作为连接宏观政策、微观实践的关键节点，依托专业权威持续发挥规范与赋能作用。① 制定专业技术标准来促进行业自律，如瑞典、芬兰的专业组织建立了服务规范与评估工具，作为统一服务的质量基准。② 持续推动专业发展与教育，如荷兰社区卫生服务协会对全科医生进行终身教育，系统性提升人力资源的专业能力。③ 深度参与服务定价与绩效管理，使激励约束机制贴合临床实际，引导资源配置到高质量、高价值的初级保健服务。德国医师协会与保险机构协同决策服务定价与绩效管理，英国医师协会发挥了医疗卫生服务质量的监管职能。当然，以需方为核心的病友组织等社会力量也是社会参与监督方面不可或缺的组成部分[33,34]。

三是数智技术赋能治理创新增效。数智技术与信息平台融合，能够放大治理与规制创新在引导资源向PHC精准聚集方面的效能。这不仅推动了更快速的机制创新决策，更保障了决策的科学性与实施过程的动态可控性。相关应用以英国的国家卫生服务体系数据平台、人工智能实验室，瑞典的国家卫生数据平台，荷兰的国家电子健康记录系统等为代表[35]。

（二） 推进多元筹资整合的健康导向支付机制转型

在低资源地区，PHC资金短缺已是显性难题，但更为核心的挑战在于提高有限资金的使用效率。国际实践普遍强调，需要协同推进多元筹资机制建设、健康结果导向支付机制的战略转型，从而保障相对稳定的资金来源、提升有限资源转化为实际健康结果的效率。

一是在稳固的卫生筹资制度基础上，构建并强化健康导向的激励机制。支付方式的选择与一个国家医疗卫生服务体系的结构特征紧密相关，取决于筹资来源、服务购买方、提供方、消费方等主体之间的互动关系。各国在实践中普遍依据自身体系的特点，采取多样化的支付工具组合。① 国家卫生体制。英国、瑞典采用总额预算、按人头支付与绩效支付等相结合的混合模式，借助PHC“守门人”制度控制费用并提升基层服务效率[36]。② 社会导向型体制。德国、荷兰将按疾病诊断相关分组付费与慢性病管理项目相结合，绑定绩效考核与健康结果[37]。③ 市场导向型体制。美国在管理式医疗框架下发展风险调整机制，平衡保险机构、医疗卫生服务提供方的利益[38]。④ 个人储蓄积累型社会保障。新加坡推行基本服务包括政府补贴与个人账户激励的双轨模式，通过报销阶梯引导患者理性就医[39]。

二是将专项计划与基金作为弥补低资源地区资金缺口的关键手段，按照医疗卫生服务体系的完备程度来设置运行路径。① 在制度基础较完备的国家，顶层设计中已包含对低资源地区的倾斜政策，故将专项计划作为政策工具并嵌入既有制度框架内，保障对特定区域投入的持续性。德国设立健康公平基金，支持社区开展慢性病预防与心理健康促进项目[40]。美国通过Title X家庭计划为低收入群体提供生殖健康服务，实施医疗救助计划、儿童健康保险计划来加大对儿童、少数族裔的医疗卫生服务保障力度[41]。② 在制度基础较薄弱的国家，多依赖外部援助启动项目型干预，通过试点和示范积累经验并培育能力，逐步推动从项目到体系的过渡。这种方式在缓解当期资源压力的同时，通过技术与制度的协同赋能和动态调试，促进了本地体系的能力提升。国际援助是桑给巴尔、乌干达、几内亚等低资源地区卫生筹资的重要补充，分为一般预算支持、部门导向援助、项目援助等形式，援助方包括双边机构、多边组织、非政府组织等，重点领域覆盖艾滋病、母婴健康、疟疾与结核病防控、慢性非传染性疾病管理、医疗卫生服务体系能力建设等[42,43]。

（三） 基于供需协同与“全专”协作的整合型健康服务模式

在资源受限的背景下，优先将资源聚焦于PHC是能够发挥杠杆效应的关键举措，可从根本上重塑供给模式。组建以全科医生为核心，融合护士、药剂师、医务社工等健康专业人员的家庭医生团队，以此为枢纽并与专科服务紧密协作，构建多中心、网络化的服务体系，确保对弱势群体的精准覆盖；强化基层能力，促进医患协同，将人文关怀与专业技术有机结合来有效赋能需方，推动需方从被动的治疗接受者转变为积极的“健康第一责任人”。相关转变将提升个人、家庭、社区的健康共治能力，优化有限资源向健康产出的转化效率。国际实践表明，这是提升医疗卫生服务体系整体绩效、促进健康公平的成功经验。

一是组建专业的家庭医生团队，整合并激活社区资源。1972年，芬兰启动了世界上首个基于社区的心血管疾病综合预防大型项目（北卡累利阿项目），背景是该地区的心脏病死亡率极高，实质上构成了狭义的低资源地区研究场景。该项目实施主体是以全科医生为核心的家庭医生团队，同时运用社会工作技巧，实施了社会处方干预措施，有效整合了来自社区的社会资源[44]。古巴、泰国、非洲等国家与地区更贴近本研究定义的广义低资源地区，同样积极推进类似的模式，如古巴实行的家庭医生 ‒ 护士单元模式，泰国农村地区将家庭医生团队与同伴支持小组结合开展糖尿病防控，非洲国家依托社区健康工作者开展母婴健康访视与传染病防控等[45]。

二是在组织与机构层面，构建跨层级、跨类型的“全专”协作网络。英国依托国家卫生服务体系（NHS），建立PHC网络和ICSs，实现全科医生、专科医生、护理及康复人员等的协同。瑞典、德国、荷兰凭借强制首诊制度、区域卫生规划，明确了各级机构的功能定位，构建了公私互补、分工清晰的协作体系。

三是推行项目制干预，促进专业技术与社会文化相融合，精准赋能弱势群体。瑞典提出移民健康服务计划，提供免费体检、专业健康中心、语言翻译服务，覆盖基本医疗卫生服务及心理支持，保障新移民享有同等待遇。澳大利亚基于成熟的糖尿病跨学科照护团队（由全科医生、糖尿病教育护士、营养师等组成）能力，设计并开发专门项目，形成了尊重族群文化行为认知特点的新型教育模式[46]。

（四） 系统化的实践导向全科医生培养体系

人力资源是医疗卫生服务体系中具有决定性的能动要素。在低资源地区，需对全科医生进行系统化、规范化、注重实践能力的培养，这是决定服务质量、保持体系可持续发展的根本性因素。

典型国家的全科医生培养普遍形成了院校教育、规范化培训、继续教育有机衔接的阶梯式路径。尽管具体模式存在差异，但各国普遍将实践教学、能力培养作为医学教育的核心环节，重视临床诊疗技能、人文精神与医患沟通、健康管理与团队协作等素养的培育。英国实行“5年医学教育+2年基础培训+3年专科培训”模式，强调通科轮转与社区实践；美国采用“4年本科+4年医学院”教育结构，嵌入社区卫生实践实习环节；德国提供灵活的毕业后培训制度，注重临床能力与全科素养的共同提升[47]。

在卫生人力策略上，各国普遍采取本土化培养与外部引入相结合的方式来缓解低资源地区的卫生人才短缺现象。通过定向招生、奖学金计划、在地化培训项目，稳定卫生人力来源并降低流失风险。借助国际组织、学术机构、对口支援项目，引入专家资源、培训教材、模拟教学技术，加速本地师资与课程体系建设[48]。此外，依托专家巡诊、远程医疗等技术手段，为低资源地区即时补充优质卫生人力资源。

（五） 实用且灵活的药品器械生产与供应链

低资源地区在保障药品和医疗器械供应方面普遍面临相互交织的突出问题：本地研发能力薄弱，新产品开发受阻；生产成本高企，质量控制体系不完善，难以开展本土化生产；供应链脆弱，基础设施落后，产品难以稳定、高效地送达。结合国际实践经验看，需要将规范化、强制性的国家基本药物制度与因地制宜、灵活务实的全链条协同机制有机结合，以弥补关键环节短板；也应积极发挥非国家行为体（如非政府组织、社会企业、国际采购平台）的作用，构建多层次、互补型的供应体系。

一是聚焦适宜技术可及性，缓解研发能力不足的瓶颈。印度实施灵活的专利政策，形成庞大的仿制药产业，成功降低了先进药品的获取成本；英国由高校主导疫苗研发，以“产学研”协同方式提升了技术创新的效率和针对性，实施专利池、技术转让、仿制药政策等措施降低了产品获取门槛[49]。

二是构建严格且贴合现实的生产与监管体系，筑牢本地化供应基础。日本以精细化的质量管理树立了行业标杆；美国通过规模化生产展现了成本控制能力；古巴发掘传统医药潜力并与现代药品体系互补，缓解了资源短缺压力[50]。

三是运用管理创新与技术手段，突破供应链和配送瓶颈。英国通过NHS的集中采购与供应来控制成本；日本依托信息化的物流系统优化效率；非洲部分国家采用无人机、摩托车等工具保障配送[51,52]。此外，一些国家借助全球疫苗免疫联盟（GAVI）等非国家行为体，增强疫苗研发、生产、供应等的全链条能力。

四是推动基本药物制度整合落地。WHO在1977年提出基本药物概念，即满足人群优先卫生保健需要的药品应随时可得、负担得起、质量有保证。2023年版《基本药物标准清单》包括500多种药物（含361种儿童药品），150多个国家据此制定了本国的基本药物清单[53]。具体实施路径则与医疗卫生服务体系的基础能力密切相关，主要有两种模式。① 在制度薄弱地区，多采取中央药库模式，保障底线供应。南非采用直接供货制度，即采购集中化、配送市场化并存，通过国家药品采购联合体进行统一谈判与采购，配套仓库药品信息系统。印度部分地区采用主配送商制度，即采购集中、配送也相对集中（由政府指定主渠道），通过“双信封”招标方法对药品进行统一采购、贮存、批发。② 在医疗卫生制度基础较成熟的国家和地区，多采用“公共 ‒ 私人 ‒ 非政府组织”混合形式。德国、澳大利亚在保障基本供应的同时，保留了一定的市场灵活性和临床选择空间[54~56]。

（六） 务实适用的嵌入式数智技术赋能

全球医疗卫生服务体系正处于数智化转型的加速期，数智技术赋能PHC成为重要趋势[57]。尽管各国在实践路径与模式选择上存在差异，但目标均是赋能供需双方。然而，在低资源地区这一转型面临更为复杂的现实困境。这些地区不仅存在信息基础设施薄弱、数据标准缺失、系统互联互通水平低、数智人才短缺等基础性瓶颈，而且受到“数字鸿沟”这一深层次社会结构性问题的制约。国际经验表明，低资源地区在推进相关建设的过程中，应秉持务实适用原则，从具体场景切入，采用适配技术，沿着渐进式路径推进，聚焦网络覆盖、数据标准、系统互联、制度协同等关键环节。

一是加强信息基础设施覆盖。英国、瑞典等积极布局第五代移动通信网络[58]，荷兰实施“国家宽带计划”，基本实现城乡全域的高速互联，为远程医疗、数据传输、智能应用筑牢了基础[59]。

二是推动数据整合与共享。瑞典通过国家医疗数据平台整合分散的数据源[60,61]。荷兰以政企合作方式建立综合健康信息平台，实现服务机构、管理部门、居民之间的信息互联互通[62]。泰国部署基于移动客户端、云平台的轻量化电子健康记录系统。

三是重点发展适宜本地需求的数字健康应用场景，涉及远程会诊、智能慢病管理、母婴健康监测、流行病早期预警等，提升服务可及性与管理效率。美国在以患者为中心的医疗之家中，利用信息流转无缝衔接慢病的远程监测及管理[63]。荷兰在预防性儿童和青少年服务项目中利用网站、应用程序等渠道提供预防性健康信息，推广智能设备监测来改善生活方式[64]。

四是开展制度保障与规范建设。美国、英国、加拿大、澳大利亚等制定了多层次的法律与政策，完善互联网法规、隐私保护、身份标识，促进信息共享与安全应用[65]。

五是探索渐进式、低成本的数智赋能路径。德国在开发环境辅助支持系统的过程中，发挥现有信息化平台的优势，选用轻量化信息技术并以“上下协同”方式平衡初期投入与远期运维，保障了健康服务持续性[65]。

四、 低资源地区健康普惠的国际发展启示

（一） 低资源地区健康普惠具有社会稳定与内生发展双重功能

健康普惠承载着保障国民健康权利、促进社会公平发展的双重使命，既体现为国家对国民健康权的制度性保障与根本回应，也是通过健康投资提升人力资本质量、推动经济社会可持续发展的战略安排。WHO于2018年提出“不让任何人掉队”原则，进一步将健康普惠的实践重心聚焦于低资源地区，使该类地区健康公平的改善程度成为衡量一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标尺。

从国际经验看，低资源地区健康普惠的核心价值体现在三方面。第一，健康是支撑经济社会可持续发展的重要基础。通过健康普惠政策缩小因社会因素导致的健康差异，能够有效改善人力资源质量，为劳动力素质的提升和经济的长期可持续发展创造基础性条件。第二，健康保障是社会稳定与公平的重要支柱。国民基本健康权的落实，不仅直接关乎个体福祉，也通过增强民众的安全感与获得感，有效消解普遍性社会焦虑，防范与化解潜在社会矛盾。第三，健康促进活动能够增强社会凝聚力。在社区层面推动群体性、普惠性健康项目，直接促进居民互动与协作，巩固社区和谐与社会团结的基础。

对我国而言，在以特殊类型地区为代表的低资源地区推进健康普惠建设，持续完善PHC服务的关键机制，不仅有助于全面提升国民健康水平，更是促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕目标的关键路径[66]，也将为构建新发展格局、推动高质量发展提供坚实且可持续的健康支撑。

（二） 低资源地区健康普惠是构建普惠型社会福利制度的必然要求与重要组成

在低资源地区推行健康普惠，实质是兼顾公平与效率的系统性重构，也是推进国家治理体系现代化转型的重要实践。通过资源的优化配置实现基本健康权的制度化保障，是建设普惠型社会福利制度的基础与关键环节。

从国际经验看，实现健康公平虽以医疗卫生服务体系为核心制度依托，但同样高度依赖住房、教育、养老等方面的更广泛社会福利制度以及整体经济社会的发展水平。健康普惠既属于卫生政策范畴，又体现为多政策工具协同、多部门联动、多层制度嵌套的系统性治理创新。这就要求打破传统的行政壁垒，推动社会保障、卫生健康、教育、住房等的政策融合与执行协同，进而构建以居民健康需求为中心的整体性治理框架[67,68]。在低资源地区推进健康普惠，既是对社会福利制度包容性及韧性的现实考验，也为探索普惠型社会福利政策的实施路径提供了实践场域。

（三） 全球 ‒ 地方互动下低资源地区健康普惠路径具有差异性

从国际经验看，不同国家和地区都在积极探索靶向干预与PCIC导向的体系重构之间的协同机制，以推动医疗卫生服务体系的结构性改革，为实现更高水平的健康公平提供制度保障。尽管各国在整体系统构建方向上具有共识，但在具体实施路径上仍呈现明显的差异化特征。为了深入理解这种差异，需要超越简单移植的逻辑，转而基于全球 ‒ 地方互动框架，采用嵌合式、互动型、历史性的制度视角加以分析。

从横向比较的视角审视，各国政策实践在优先顺序上表现出显著差异。例如，非洲多个国家侧重于传染病防控体系的基础构建，而部分拉美国家则依托社会保障制度逐步扩展服务覆盖面。这些路径选取不仅反映了国家内部资源分配的内在逻辑，也是全球卫生治理体系与地方治理结构相互嵌入的结果，集中体现在实施WHO基本药物清单、与GAVI开展协作等典型实践中[69,70]。

从历史与发展的视角看，健康普惠实践具有鲜明的地方性特征，深受地理气候、政治体制、经济发展、社会文化等“上游”健康决定因素的影响并随之动态演变，不存在单一、普适的理想类型。各国应将国际经验与本国实际相结合，立足基本国情、社会价值观、经济水平与文化传统，选择适配的健康普惠发展路径；秉持“尽力而为、量力而行”的原则制定发展目标，允许合理的区域差异，在实施过程中持续调整优化，逐步扩大覆盖范围并提升保障水平。

可见，低资源地区健康普惠路径的形成是全球共识与地方情境复杂互构的结果，具体表现在全球政策范式的落地与重构、外部资源与内生体系的嫁接与激活、现代健康理念与本土传统健康知识的对话及融合等方面。

（四） 制度协同与技术适配是低资源地区健康普惠可持续性的核心挑战

低资源地区的健康普惠路径深嵌于从国家政治经济结构到全球治理框架的复合语境之中。相关路径推进过程中的深层次障碍，不仅源于技术能力的相对薄弱，更在于实现制度协同与技术适配的良性耦合具有挑战性。本质上，技术的价值并非自发产生，而是由其嵌入的社会 ‒ 技术系统决定[71]，任何成功的技术应用都是技术与本地制度环境协同演化的产物；一旦脱离特定的制度脉络与发展阶段，技术便难以催生可持续的体系变革。

当前，国家将数智技术作为破解特殊类型地区健康公平难题的重要手段[72,73]，在此背景下采用系统视角尤为关键[74]。在低资源地区推进健康普惠的过程中，应重视统筹治理与规制机制、筹资与支付制度、服务提供体系、人才保障机制、药品器械供应制度、信息共享机制等核心政策工具的综合性、系统性、协同性调整，使制度设计更好地融入地方社会秩序。

五、 我国低资源地区健康普惠的行动策略与建议

在我国推进PCIC为导向的体系转型过程中，逐步构建了覆盖宏观、中观、微观层面的基本政策框架。其中，政府主导、多部门协同的治理机制为体系转型提供了顶层制度支撑，医疗、医保、医药的协同发展和治理机制提升了体系运行效率，国家基本公共卫生服务与家庭医生签约服务等共同筑牢了基层医疗卫生服务的基础。这一多层次、有机衔接的制度设计，有力推动了我国基本医疗卫生服务的广泛覆盖和良好成效。

在数智技术赋能“健康中国”建设的新阶段，为了实现更高水平的健康公平，需着力打通制度与技术的协同创新路径，强化技术对制度运行的赋能效应[75~77]。也应坚持适度健康普惠原则，统筹短期突破、中期筑底、长期转型的渐进发展策略，推动我国低资源地区健康普惠从宏观制度架构向中微观运行机制纵深发展，以精准化解现实挑战，实现健康公平的可持续发展。

（一） 坚持适度健康普惠的基本原则并分阶段推进

我国将长期处于适度普惠型社会福利制度的发展阶段，推进健康普惠路径不宜简单套用高福利国家的精准干预模式，而应立足我国“适度普惠”的制度现实，构建与发展阶段相适应、以增强人的可行能力为核心的制度安排。通过正式制度的渐进式改革，协同推进基于客观PHC需要，以“全专”协作为主线的供给侧优化与需求侧行为引导，同步提升供需双方的协同能力。

将基于“全专”协作的PHC确立为核心制度路径，作为基础性依托，提供覆盖全人群、全生命周期、全链条的整合型健康服务。① 近期，侧重疾病负担较重、居民反映突出的主要健康问题与系统薄弱环节，采取定向补充基层常用药品和疫苗、强化孕产妇与儿童健康服务、开展基层卫生人员急救与常见病诊疗能力培训等措施，完善防止规模性因病返贫的风险监测与干预机制，快速且精准提升基本医疗卫生服务的可及性与安全性，切实增强居民的获得感与安全感。② 中期，侧重优化PHC相关的制度体系，持续提升基层医疗卫生机构标准化水平，系统推进家庭医生签约服务、以“全专”协作为核心的分级诊疗与双向转诊制度等，增强基层机构“防、筛、诊、治、康、管”全链条服务能力，为PCIC导向的体系重构筑牢基层医疗卫生服务网底。③ 远期，侧重PCIC导向的体系制度化建设，推进涵盖治理与规制机制、筹资与支付制度、服务提供体系、人才保障机制、药品器械供应制度、信息共享机制等核心政策工具的综合性、系统性、协同性改革，注重与地方社会秩序相协调，实现体系的结构性重构与可持续发展转型。

（二） 构建多元协同与数智赋能的整体性治理新格局

推动低资源地区的健康普惠，核心环节在于治理模式需从卫生健康部门单一负责，转向将健康目标融入所有政策领域，形成有利于健康的生活方式、生产方式、经济社会治理模式。① 近期，以项目化运作、数据协同为重点，提升基层服务效能与居民获得感，培育数智技术应用的社会基础。开展项目制健康干预创新试点，以跨部门数据共享为突破口，建立卫生健康、医保、民政、教育等部门的协同机制，推广电子健康档案等基础应用，形成统一的居民健康信息视图，精准识别重点人群并开展针对性干预。在提升服务效率与居民满意度的同时，逐步培育供需双方的电子素养与技术应用能力[78]。② 中期，以强化“全专”协作为核心，筑牢家庭医生团队的基层健康治理枢纽功能，推动从基本医疗卫生服务提供者向“全专”协作的协调者、社区健康的组织者与赋能者拓展。搭建全科与专科医疗的协作机制，通过远程会诊、绿色转诊、技术下沉等方式，为居民提供连续且协同的健康服务。与基层治理组织、数智平台深度融合，增强居民健康管理的主动性与社区健康内生动力，实现供需协同效率的优化[79]。③ 远期，建立常态化、制度化的跨部门协同治理体系，完善政府主导、多元主体参与的协作机制，将健康理念系统融入各类公共政策的制定与实施过程。依托互联互通的信息平台与先进适用的数智技术，开展资源的动态优化配置与政策效果的实时评估反馈，形成可持续、可推广的健康普惠长效机制。

（三） 优先推进PHC服务核心机制创新

依托医疗卫生强基工程，以试点改革为载体，供需协同、“全专”协作、能力共建为主线，系统培育并提升以PHC为核心基础的医疗卫生服务体系功能，实现服务体系转型、“人的全面发展”双重目标。驱动这一进程的根本动力在于服务模式与激励约束机制的深度融合与协同创新，需确保试点经验具备可推广性、可固化性、可推广性，将成熟有效的实践经验固化为长效制度，为供需双方能力的持续成长提供稳定的政策环境。

在第一阶段，优化服务模式，以供需协同、“全专”协作方式提升居民获得感与幸福感。① 持续优化家庭医生签约服务流程，协同推进服务模式创新与居民健康素养提升。在条件成熟地区，可依托社区或行政村开展试点，探索家庭医生团队与基层治理组织、社会工作者、志愿者的多方协作，为重点人群提供支持性照顾；灵活开展健康知识传播，增强居民对基本医疗卫生服务的认知与利用能力。② 搭建“全专”协作、实践导向的家庭医生团队综合服务能力提升的培训场景。在上级医疗卫生机构指导下，运用多方协作机制，精准识别健康指标尚未改善、需实施临床预防个案管理的重点人群，在实践中锻炼相应人群的组织管理能力，推动家庭医生团队掌握“小病善治、大病善识、急病善运、重病善转、慢病善管、未病善防”的综合服务能力。

在第二阶段，开展服务模式与激励约束机制协同创新，强化供需协同、“全专”协作的机制保障，持续赋能基层健康治理。① 创新医防融合服务模式，持续提升家庭医生团队综合服务能力。建立和健全基层医疗卫生机构与上级医疗机构、疾病预防控制中心等的协作机制，优化临床预防导向的个案管理与群组干预衔接路径，提升家庭医生团队的临床诊疗、人文精神、沟通技巧、社区诊断、健康管理、团队协作等能力，推动服务从单一诊疗向全人群、全周期健康管理延伸。② 探索构建精准化、健康结果导向的激励约束机制。以家庭医生团队及参与协作的专科医生、公卫人员等为激励对象，精准评估有效健康管理产生的医保结余等健康产出，合理给予绩效奖励。

（四） 多方协同推进数智技术嵌入式应用

以应用导向、技术赋能为基本原则，供需协同、“全专”协作的有机联动为主线，深化数智技术与PHC核心场景融合，为服务体系整体转型提供支撑。① 近期，开发和推广“小轻快准”的数智工具，精准赋能基层、补齐服务短板。依托数智平台精准识别重点人群与服务薄弱环节，运用智能随访等支持全流程健康管理，增强短缺药品供应、妇幼健康、老年慢病管理等关键能力。同步完善防止规模性因病返贫的风险监测与干预机制。② 中期，推动数智技术驱动PHC服务核心机制创新。推动“全专”协作深度化，依托数智化平台，整合远程会诊、绿色转诊、临床决策支持等功能，系统性提升家庭医生团队综合服务能力。实现激励约束机制的精准化，利用数智技术量化家庭医生团队和协作方在健康管理方面的贡献度，设计与服务流程及健康结果挂钩的奖惩措施。③ 远期，致力实现数据驱动下的体系结构性重构。以互联互通的区域健康数据基础设施为支撑，深化医疗、医保、医药协同治理，建立并健全实际价值导向的资源配置与政策优化机制，保障适度普惠型医疗卫生服务体系的高效、公平、可持续发展。

同步构建多维保障体系。强化顶层制度设计，统一相关技术标准，建立跨部门协同治理机制。保障财政投入，创新融资模式，积极引导社会资本介入。提升医疗卫生服务提供者与居民的数字素养及技能，建立贯穿技术应用全过程的动态监管与评估机制，完善数据安全与个人隐私保护的法律规章。推进云计算、新一代移动通信等基础设施的均衡布局与互联互通，培育数据驱动的组织文化并构建复合型人才梯队。建立以健康结局改善为导向的价值循证体系，为战略决策与持续优化提供实证依据。

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