粮食作物产业的可持续发展战略研究

刘旭 ,  王济民 ,  王秀东 ,  宋莉莉 ,  闫琰

中国工程科学 ›› 2016, Vol. 18 ›› Issue (1) : 22 -33.

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中国工程科学 ›› 2016, Vol. 18 ›› Issue (1) : 22 -33. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2016.01.004

粮食作物产业的可持续发展战略研究

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Study on Sustainable Development Strategy of Food Crops Industry

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摘要

粮食安全事关兴国安邦，是经济社会平稳发展的重要保障。本研究以可持续发展、确保国家粮食安全为目标，结合我国粮食产业发展现状，针对我国粮食安全面临的问题、发展趋势以及机遇和挑战，提出了我国未来粮食安全的战略目标、战略构想以及重大保障措施和政策建议。

Abstract

Food security is important for a country’s prosperity and stability and it is also an important safeguard of steady economy and social development. The study focuses on sustainable development and national food security. Based on the development status of the Chinese food industry, and the problems, development trends, opportunities and challenges of food security, this paper proposes the strategic objectives, strategic ideas, key safeguard measures and policy recommendations to ensure future national food security.

关键词

粮食作物 / 可持续发展 / 战略构想

Key words

food crops / sustainable development / strategy conception

引用本文

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刘旭,王济民,王秀东,宋莉莉,闫琰. 粮食作物产业的可持续发展战略研究[J]. 中国工程科学, 2016, 18(1): 22-33 DOI:10.15302/J-SSCAE-2016.01.004

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一、前言

粮食安全问题既是一个经济问题，更是一个重 要的社会问题，事关国民经济发展和社会稳定的大 局。近年来我国粮食连年增产，为保障国家粮食安 全、保障经济社会平稳发展做出了重要贡献。但与此同时要看到生产粮食的各种资源要素已经紧绷， 生态环境承载的压力在不断加大。面对资源、市场、 气候、生态等各方面的挑战，如何充分发挥自然禀 赋优势和市场决定性作用，促进资源、环境和现代 生产要素的优化配置，加快推进粮食生产的可持续 发展，就成为当务之急 [1,2]。

本文在深入研究国内粮食生产、消费及供需平 衡状况的基础上，结合国际粮食安全走势对我国粮 食供需的影响，合理研判未来我国粮食供给、消费 及供需发展的趋势；以确保国家粮食长期安全为目 标，构建粮食作物产业可持续发展的战略框架，提 出具有指导意义的国家粮食安全战略、重大工程和 支撑体系；针对我国粮食安全面临的问题及发展趋 势，提出可供参考的重大保障措施和政策建议。

二、我国粮食作物产业发展状况

（一）我国粮食生产状况分析

1. 粮食产量不断跨越新台阶

新中国成立以来，我国粮食产量大幅上升，从 1949 年 的 1.13×108 t 上升到了 2014 年 的 6.07× 108 t，粮食作物的播种面积基本稳定，单产不断提 高（见图 1）。从生产角度来看，新中国成立以来， 我国粮食产业发展大致可以分为五个阶段。

图 1 1949―2014 年我国粮食产量、播种面积和单产变动图

数据来源：根据《新中国六十年统计资料汇编》（中国统计出版社 2010 年版）《中国统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）计算。

第 一 阶 段：1949―1958 年， 粮 食 产 量 跨 越 2×108 t。这一时期粮食增产主要是由于播种面积 的增加。第二阶段：1958―1977 年，粮食产量跨越 3×108 t。这一时期受政治和气候等因素的影响粮食 生产波动明显，增产速度较慢。第三阶段：1978― 1984 年，粮食产量跨越 4×108 t。这一时期得益于 家庭联产承包责任制，粮食生产能力得到了极大地 释放，年均增长 4.95 %。第四阶段：1985―1996 年， 粮食产量跨越 5×108 t。这一时期技术水平的提高拉动了粮食单产水平的明显增长，带动了粮食产量 的增加。第五阶段：1997 年至今，粮食产量跨越 6×108 t。这一时期，粮食产量呈现徘徊上升趋势， 单产增长变慢 [3,4]。

2. 播种面积波动中略有上升

从播种面积来看，三十多年来，我国粮食总播 种面积波动中有微小的增加，其变化情况可以分为 三个阶段。第一阶段：1978―1999 年，播种面积相 对稳定，基本保持在 8×107 hm2 以上，于 1999 年 达到最高点8.6×107 hm2 。第二阶段：2000―2003年， 粮食播种面积明显下滑，主要是由于自然灾害的发 生、农业种植结构调整以及粮食价格低迷引起的其 他作物对粮食播种面积的挤占。2003 年我国粮食播 种面积一度跌落到 7.26×107 hm2 ，为历史最低水平。 第三阶段：2004 年至今，受粮食生产支持政策、粮 食价格升高和需求拉动的刺激，粮食播种面积开始 缓慢平稳上升（见图 2）。2014 年我国粮食播种面 积达到了 1.13×108 hm2 。

图 2 1978―2013 年我国粮食作物播种面积变动图

数据来源：根据《中国统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）《中国农村统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）计算。

3. 粮食单产水平稳步提升

通过上述分析可以看出，我国粮食总产量在 播种面积基本稳定的趋势下仍然能保持增长，粮 食单产提高起到的重要作用不容忽视。1978 年以 来我国粮食单产变动情况有以下两个特征：一是 我国粮食的平均单产增长趋势明显。2014 年粮食 单产达到 5 385 kg·hm–2，为 1978 年的 2.1 倍；二 是我国粮食单产增速放缓，短期内难以出现大幅 度的提高。2003―2007 年，我国粮食作物、稻谷、小麦、玉米和大豆的年均单产增幅分别为 2.3 %、 1.5 %、4 % 和 1.8 %；2008―2013 年，年均增速 分别为 1.7 %、0.5 %、1.2 % 和 1.6%，都呈现下 滑趋势。考察不同粮食作物的单产变化趋势得出， 稻谷的单产水平最高，小麦单产的年均增长速度 最快。1978―2013 年，小麦单产的年均增长速度 达到 2.92 %，远高于稻谷的 1.51 %、玉米的 2.21 %和大豆的 1.46 %（见图 3）。

图 3 1978―2013 年我国粮食、稻谷、小麦、玉米及大豆单产变动图

数据来源：根据《中国统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）《中国农村统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）计算。

4. 生产布局发生明显改变

我国改革开放以来，特别是城镇化和工业化加 速发展以来，我国粮食生产布局发生了明显改变 [5]。 一是我国的粮食生产重心逐渐北移，北方省份承担 了更多的粮食安全保障责任①。改革开放之初，南 方因光热、水土、气候等资源优势，粮食产量占全国总产量的 40 % 以上。随着南方工业化和城镇化 的推进，其土地、水资源和人力资源等更多地向第 二产业和第三产业倾斜，目前南方粮食产量已不足 30 %，而北方则占到 47.18 % 以上（见图 4）。二是 我国的粮食生产集聚效应更加明显，主产区粮食生 产能力越来越强。1978―2013 年，我国十三个粮食 主产区生产了全国 70 %~75 % 的粮食，粮食产量增 长明显。平衡区粮食产量有所增加，但所占比重变 化不大，1978―2013 年，平衡区粮食产量翻了一番， 但所占比重基本保持在 16 %~18 %。粮食主销区生 产变化最大，2013 年主销区粮食生产所占比重仅为5.4 %，比 1978 年下跌了近 10 %（见图 5）。

图 4 1978―2013 年我国北方、南方和西部粮食产量所占比重变动图

数据来源：根据《中国统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）《中国农村统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）计算。

图 5 1978―2013 年我国粮食主产区、主销区和平衡区粮食产量变动图

数据来源：根据《中国统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）《中国农村统计年鉴 2014》（中国统计出版社 2014 年版）计算。

① 北方指黑龙江、吉林、辽宁、山东、河北、内蒙古、河南 7 个粮食主产省和北京、天津 2 个主销区。南方是指湖南、湖北、江西、安徽、 江苏 5 个粮食主产省和上海、广东、浙江、海南、福建 5 个主销区。西部包括宁夏、甘肃、西藏、新疆、山西、陕西、青海、云南、广西、 贵州、重庆 11 个粮食平衡区和四川 1 个粮食主产省。

（二）我国粮食消费状况分析

1. 消费数量呈现平稳上升趋势

我国谷物的总消费量波动幅度不大，增长趋势 明显，1978―2012 年谷物消费量增长了 95.81 %。 其 中，1981―1984 年 和 1992―1996 年出现过 两次较快的增长，平均增长率分别达到 5.82 % 和 3.59 %，远高于 1978―2012 年的平均增长率 1.96 %。对比这两个阶段的人均消费量的变动趋势 可以发现，两者具有较为一致的变动趋势（见图 6）。这两个阶段谷物消费量的突然上升是由人均谷物 消费量的上升引起的。考察人均消费量可以发现， 1978―2012 年，我国粮食的人均消费量增长了 39.2 %，远低于总消费量的增长幅度。因此，可以 判断，我国粮食消费量的整体增长更多地受到了 人口增长的影响。

图 6 1978―2012 年我国谷物消费总量和人均消费量变动图

数据来源：根据国家统计局、中华粮网及联合国粮农组织（FAO）数据库 (http://www.stats.gov.cn/tjsj/; http://datacenter. cngrain.com/; http://faostat3.fao.org/home/E) 资料计算。

2. 消费用途变化趋势差异较大

1978―2012 年我国谷物消费变动情况从整体来 看，口粮消费所占比重最大，饲料粮消费增长速度 最快，其他消费类型所占比重较小（见图 7）。

图 7 1978―2012 年我国谷物消费用途变动图

数据来源：根据国家统计局、中华粮网及联合国粮农组织数据库 (http://www.stats.gov.cn/tjsj/; http://datacenter. cngrain.com/; http://faostat3.fao.org/home/E) 资料计算。

从口粮消费情况来看，虽所占比例最大，但 由于居民生活水平的提高，越来越多的摄入蛋白质性食物，口粮消费近年来有逐渐减少的趋势。2012 年，我国口粮消费量占谷物总消费量的 47.51 %， 比 1985 年的峰值（66.21 %）降低了 18.7 个百分点。 稻米是我国口粮的主要消费品种，其所占比重基本 保持在 50 % 左右。其次是小麦，在口粮消费中的 比重虽然有一定波动，但也基本保持在 40 % 左右。 另外，口粮消费中还有少量的玉米和其他小杂粮， 随着生活水平的提高和种植结构的改变，小杂粮的 消费比重越来越小（见图 8）。从饲料粮消费情况看， 其消费量呈现出明显的上升趋势，且增长速度最快。 2012 年，我国饲料粮的消费量约为 1.61×108 t，比 1978 年翻了一番。这说明，随着我国居民对动物性食品消费量的增加，作为引致需求的饲料粮消费量 也不断增加。

图 8 各粮食作物在口粮消费中所占的比重（1978 年，1994 年，2012 年）

数据来源：根据国家统计局、中华粮网及联合国粮农组织数据库 (http://www.stats.gov.cn/tjsj/; http://datacenter. cngrain.com/; http://faostat3.fao.org/home/E) 资料计算。

（三）我国粮食供求平衡分析

1. 数量平衡压力长期存在

虽然我国在全国范围内已经基本消除了饥饿问 题，粮食消费正在由“温饱型”向“营养型”转变， 但是，我国粮食供求紧平衡的状态还没有彻底改变， 粮食供求数量上的平衡仍是我国粮食安全要长期面 临的问题。

2003 年以来，我国的粮食生产和消费都呈现 出了明显的增长趋势。2003―2012 年，我国粮食生 产的年平均增长率为 3.55 %，而消费的增长率则为 2.13 %。供求缺口从 2003 年的供给短缺 5.56×107 t 转变为 2012 年的供给剩余 1.844 3×106 t，自给率 由 88.58 % 改善为完全自给。这表明 2003 年后由 于对粮食生产的重视和粮食生产能力的提高，粮食 供求紧平衡的情况得到了一定改善，粮食供求压力 趋缓（见表 1）。

表 1 “十连增”期间我国粮食生产和消费平衡表

注：产量数据来自《中国统计年鉴 2013》（中国统计出版社 2013 年版）；消 费数据中 2003—2009 年数据来自 FAO 数据库 (http://faostat3.fao.org/home/E)； 2010—2012 年数据来自《中国粮食发展报告》（2011—2013 年）和《中国粮 食统计年鉴》（2011—2013 年）。

2. 品种平衡有待改善

在粮食供求趋势总体好转的形势下，我国各 粮食品种的供求情况并不一致。对稻米来说，供 求紧平衡的情况非常明显。虽然十连增后我国粮 食生产整体好转，稻米从 2006 年开始出现了供给 剩余，但是，近年来稻米的供给剩余量正在逐步 缩小，供求紧平衡的状态没有彻底的改观（见图 9）。 这种情况下，一旦我国出现了较为严重的气象或 病虫灾害，那么稻米这种脆弱的供求平衡将很容易倾斜，给我国居民生活甚至社会稳定带来负面 影响。

图 9 2003―2012 年我国稻谷生产消费量变动图

数据来源：《中国粮食发展报告》（经济管理出版社 2004—2013 年版）。

对小麦来说，20 世纪 90 年代以来，我国小麦 产量年均增长率为 0.86 %，消费量年均增长率为 1.03 %，产量的增长低于消费量的增长，小麦供求 平衡一直处于波动状态。2011 年和 2012 年，我国 小麦的消费量增长速度突然加快（见图 10），同时 小麦的播种面积没有明显的增加，总产量增幅不大， 小麦的供求缺口有扩大趋势。从长期来看，我国人 口数量仍呈增加趋势，消费结构逐步升级，小麦饲 用消费等间接消费量仍将增加，今后保持小麦供求 平衡的压力仍然较大。

图 10 2003―2012 年我国小麦生产消费量变动图

数据来源：《中国粮食发展报告》（经济管理出版社 2004—2013 年版）。

对玉米来说，由于饲料粮需求的拉动，我国玉 米 30 年来供给量和消费量都翻了一番，平均增长 速度分别达到了 3.37 % 和 2.84 %，在三大谷物中 最高。由于我国玉米从口粮转变为饲料粮的过程非 常快，玉米的消费量曾一度大幅度超过生产量，引 起玉米大量进口。此后，随着我国玉米生产的调整 以及对需求情况的适应，玉米供求缺口逐步缩小， 2004 年以后基本能够保持较为稳定的供求平衡状态 （见图 11）。

图 11 2003―2012 年我国玉米生产消费量变动图

数据来源：《中国粮食发展报告》（经济管理出版社 2004—2013 年版）。

对大豆来说，我国的大豆生产基本处于“失 守”的状态，生产波动明显，食用油数量的增加和 对豆粕、豆饼等饲料粮需求的增加，我国大豆需求 量一路飙升，十年内翻了一番。为了满足我国大豆 需求量的不断增加，扩大进口就成为了必然选择。 1995―2012 年我国大豆进口量从 0.29×104 t 上升到 了 5.84×105 t，年平均增长率达到了 21.71 %。在 巨额进口的冲击下，我国大豆产业受到了严重的影 响，种植规模越来越小，整个产业面临着边缘化的困境（见图 12）。

图 12 2003―2012 年我国大豆生产消费量变动图

数据来源：《中国粮食发展报告》（经济管理出版社 2004—2013 年版）。

3. 区域均衡亟需调整

由于自然资源与经济发展的不匹配，导致我国 粮食主产区和主销区位置变迁，由历史上的“南粮 北调”变为“北粮南运”。北方形成了我国粮食增 长中心，西部粮食自给能力有所提升，南方粮食供 求失衡日益严重。我国北方 9 省市中有 7 个粮食主产区，对粮食供给起到了决定性的保障作用。特别 是东北区、冀鲁豫区，在粮食外调、保障全国粮食 安全中发挥越来越重要的作用，东北地区成为我国 最大的粮食流出地区。西部地区粮食的供求缺口在 过去的 30 年间也逐步缩小，已经基本能保证本区 域的自给。我国粮食供需缺口逐步拉大的省份主要 位于南方，在南方的 10 个省市中，有 5 个粮食主产区和 5 个主销区，而其东南主销区供求失衡日益 严重，自给能力不断下降，东南沿海成为最大的粮 食流入地区（见图 13、图 14）。

图 13 北方、南方和西部粮食供需缺口对比

数据来源：根据《中国统计年鉴》（中国统计出版社 1991 年版、2001 年版、 2006 年版、2010 年版和 2012 年版）及各省历年统计年鉴有关数据计算所得。

图 14 北方、南方和西部粮食自给率对比

数据来源：根据《中国统计年鉴》（中国统计出版社 1991 年版、2001 年版、 2006 年版、2010 年版和 2012 年版）及各省历年统计年鉴有关数据计算所得。

三、制约我国粮食产业可持续发展的主要 因素

（1）我国粮食生产资源短缺不可逆转，环境恶 化进一步加剧。一是耕地资源不断减少，耕地质量 明显下降。由于经济的发展和城镇化的快速推进， 一些在改革开放之初拥有优质耕地的省份已丧失了 大量的优质耕地。二是水资源短缺且时空分布不均。 粮食主产区用水矛盾愈加突出，产粮耕地面临因缺 少灌溉而产能难以发挥的问题。而且随着工业化和 城镇化的加速推进，带动了生活、工业生产用水的 增加，从而挤占了农业用水的空间。三是粮食生产 环境污染严重。工业化的推进和农药化肥的过量投 入在一定程度上污染了水土资源，粮食生产环境恶 化，加之全球气候变化异常，粮食生产的自然风险 不断加大。

（2）劳动力和土地成本不断提升，种粮比较效 益持续偏低。受劳动力机会成本上升的影响，我 国种粮劳动力投入数量严重不足，质量持续降低。 而城镇化和工业化对土地的需求增加以及种植业 内部不同作物的竞争，抬高了土地租金，增加了 粮食生产的机会成本，成为制约粮食生产效益提 高和影响农户种粮积极性的重要因素。过去十年 间，我国土地资源的机会成本年均上涨 10 % 左右， 成为制约粮食生产效益提高和影响农户种粮积极 性的重要因素。由于农资、土地与劳动力成本不 断攀升，我国粮食生产的收益受到挤压，农户种 粮积极性受到影响，缩减种植面积和减少种粮投 入的情况较为常见。

（3）农业支持政策边际效益递减，支农政策工 具有待创新。从 2004 年开始我国财政“三农”投 入总量不断增加。中央财政用于“三农”的支出由 2004 年的 2 337.6 亿元增加到 2013 年的 13 349.55 亿元，粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农 资综合补贴“四补贴”由 2004 年的 144.6 亿元增加 到 2013 年的 1 700.55 亿元。虽然我国的粮食生产 支持政策增加了种粮农民的收益，激发了种粮积极 性，对保持粮食生产增长起到了关键作用。但是，一旦政策支持强度减弱，或惠农政策不足以弥补市 场波动给农民带来的效益损失时，粮食生产就可能 会出现波动。

（4）国内粮食价格高于国际市场，粮食安全风 险进一步加大。随着国内农产品生产成本的提高和 消费者对产品质量要求的提高，传统的以调节供求 关系和品种调剂为目的的贸易格局已被打破，进口 产品的同质性进一步增强，农产品贸易已开始由互 补型向互补与竞争并存型转变。因此，我国粮食产 业面临着国际低价粮食产品的冲击，国际市场给我 国粮食安全带来风险。

（5）市场开放和国际合作加深，粮食产业发展 受全球粮食安全状况及国际环境影响加剧。粮食需 求的刚性增长与资源压力的叠加导致世界粮食供求 偏紧，全球粮食贸易格局趋于集中，气候灾害等导 致的区域性短缺甚至会进一步加剧。气候变化带来的极端天气事件以及恐慌性的贸易行为等使得未来 粮食市场将持续震荡，确保全球粮食安全的形势仍 十分严峻。国际粮食市场供求和粮价波动也会对我 国粮食生产和需求带来巨大冲击 [6]。

四、我国粮食产业发展趋势预测分析

（一）生产预测：生产保持上升趋势，但是年均增 长率将放缓

影响产量的因素非常多，但可以归纳为单产 和面积两类。本研究采用时间序列的差分自回归 移动平均模型 (ARIMA)，分别对单产和面积进行 预测，最后将其相乘得到最后的预测结果。预计 我国 2030 年谷物单产达 6 998.26 kg · hm–2。预计 我国 2030 年谷物播种面积变化不大，基本维持在 9.16×107 hm2 左右。谷物总产量等于单产和面积的预 测结果相乘，得到我国 2020 年和 2030 年的谷物产量 （见表 2）。

表 2 我国 2020 年、2030 年谷物产量预测结果 (×104 t)

我国未来粮食生产还是会逐步保持上升趋势， 但是年均增长率将放缓。2030 年谷物产量将增加到 6.41×108 t。近年来我国连续保持谷物占粮食产量 的 90 %。因此，按照此比例 2030 年粮食产量将增 加到 7.12×108 t。与 2012 年相比，2020 年我国谷 物生产总量的缺口近 0.72×108 t。这也是今后一 段时期我国谷物生产发展努力的方向及增产目标 要求。

（二）消费预测：直接需求缓慢增长，间接需求波 动较大

我国粮食消费受到各个层次的众多因素影响， 如人口增长、国民经济发展水平、城镇化水平以及政策因素等。而粮食总需求主要可以分为直接需求 和间接需求，直接需求就是指城乡居民口粮的需求， 粮食的间接需求主要是指饲料用粮、工业用粮、种 子用粮和储运与加工损耗等几个方面。粮食消费的 影响因素相互作用，表面看来随机波动很大，但若 对大量样本进行统计，则其中蕴含着一定的客观规 律，具有明显的灰色模型的特征。因此，粮食的直 接需求是指对口粮的需求，粮食的间接需求主要是 指饲料用粮、种子用粮、工业用粮、储运和加工损 耗等几个方面，采用灰色模型来分析和预测我国未 来粮食的消费情况。根据灰色模型的预测结果，我 国的谷物消费量会呈现出平缓的上升趋势，不会出 现明显的上升，到 2030 年将会达到 6.73×108 t（见 表 3）。

表 3 我国 2020 年、2030 年谷物消费量预测 (×104 t)

（三）供需平衡预测：产业持续有基础，总体平衡 有保障

2020 年和 2030 年我国能够达到口粮（主要指 稻谷、小麦）完全自给，谷物自给率保持在 95 % 以上。

按照生产和消费发展趋势预测，2020 年的谷物 生产总量大于消费总量，2020 年富余 2.55×106 t， 2030 年出现 3.15×107 t 的缺口，这也与之前部分 学者的预测较为一致。

但是，如果按照我国“谷物基本自给，口粮绝 对安全”的战略要求，我国谷物自给率要在 95 % 以 上；口粮的自给率要基本达到 100 %，我国 2020 年 和 2030 年的口粮和谷物安全都能够完全保障（见 表 4）。这说明我国粮食产业发展能够达到保障国家 粮食安全的要求，表明了我国选择以保障谷物安全 为支撑的粮食产业可持续发展战略目标具有重要的 意义。

表 4 我国 2020 年、2030 年谷物消费量预测 (×104 t)

五、我国粮食产业可持续发展战略构想

（一）总体思路

我国未来粮食安全的战略目标应该选择保障谷 物安全，以谷物的可持续生产支撑粮食的可持续消 费，坚持以国内生产实现谷物基本自给的目标，未 来我国谷物自给率应不低于 95 %，净进口量不超 过国内消费量的 5 %；而从长期来看，应从加快转 变粮食生产方式的关键环节入手，以创新作为驱动 稳步提升粮食产能，持续增加生产效率，构建五位 一体的中国特色粮食安全观——保障数量安全、质 量安全、生态安全、产业安全和营养安全。

（二）主要战略

从品种上看，针对稻谷应着重引导“稳北增南” 的原则。着力建设东北平原、长江流域和东南沿海 3 个优势产区。在稳定南方籼稻生产的基础上，努 力恢复双季稻，扩大粳稻种植面积，适度推进东北 地区“旱改稻”、在江淮适宜区实行“籼改粳”。针 对小麦应遵循“稳中调优”的原则。重点在黄淮 海、长江中下游、西南、西北、东北 5 个优势区域 大力发展优质专用小麦种植；针对玉米应遵循“两 增一稳”原则，进一步挖掘玉米增产潜力是实现更 大程度的自给水平的重要途径，以东北、黄淮海和 西北 3 个优势区为重点，在东北和黄淮海地区推进 结构调整，适当扩大玉米的种植面积；在西北积极 发展覆膜种植，提高玉米单产，强化饲料用粮的保 障。针对大豆应以“南扩北稳”为原则，以满足国 内食用消费为主要目标，应逐步调整东北地区生产 布局，保持一定的大豆种植面积，恢复黄淮海大豆 生产，扩大南方大豆间套种，以南方间套作增加面 积弥补东北地区因扩大玉米种植而减少的大豆播种 面积，确保大豆面积基本稳定。另外，应种植牧草作为饲用玉米的替代品，应合理增加豆科类牧草的 种植面积，在农牧交错区打造优质牧草区，满足我 国蛋白性饲料的需求 [3,7]。

从生产布局上看，应以“北方稳定性增长、南 方恢复性增长、西部适度性增长、全国均衡性增长” 为总体发展思路。北方实行稳定性增长。即努力缓 解我国北方水土资源压力，放缓目前较快的谷物增 长态势。降低对北方谷物年均增长率的要求，减轻 北方地区农业用水和耕地资源的压力。南方实行恢 复性增长。即与北方相比，南方更适宜发展谷物生 产，应充分发挥南方光热资源丰富、雨热同季的优 势，实现谷物产量恢复性增长。因此，南方省份应 重视粮食生产，提高粮食生产效率，即使保持现有 播种面积不变，仅依照全国平均的单产增速计算， 未来南方主产区、主销区的增产能力仍然不容忽视。 西部实行适度性增长。即充分利用水资源高效利用 这一关键性技术，实行西部谷物大面积增产。

从工程建设上看，要以可持续提升全国粮食综 合生产能力为目标，实施高标准农田建设工程，力 争到 2030 年建成 1×109 亩 (1 亩≈ 666.67 m2 )、亩产 达500 kg以上、使用年限达30年以上的高标准粮田； 以膜下滴灌、全膜双垄沟播、农膜回收及梯田建设 技术为重点，在西北地区生态稳定恢复的情况下实 施旱作节水与水肥一体化科技工程，力争使西北地 区成为我国粮食生产的重要基地之一；根据玉米供 需长期趋势，在坚持立足国内保障基本供给、充分 利用国际市场资源的原则下，以加快培育玉米新品 种，大力推广农机农艺融合模式化作业等为重点实 施玉米优先增产工程，抓住粮食持续稳定发展的关 键环节；通过大力推进三元种植结构，优化粮田和 畜禽养殖场布局等措施实施农牧相结合的科技示范 工程，力争到 2020 年，使耕地种植的饲料作物（牧 草、青贮玉米等）面积增加一倍，有效促进种植业 和畜牧业的循环发展；通过采取减量、循环再利用 以及控源、改土、生物修复等技术实施农田生态系 统保护与重建工程，促进粮食安全生产和可持续发 展；以品种培育、耕作栽培、植物保护、土壤培肥 等技术为重点实施粮食重大科技创新工程，提升粮 食基础研究的科技创新水平，保障国家的粮食安全。

六、政策建议

第一，严守土地红线，确保国家粮食安全的生产基础。建议国务院成立专门领导小组对粮食安全 进行统筹管理，明确将播种面积及粮食产量、尤其 是单产纳入政府考核指标；在维护生态的基础上， 通过盐碱地开发和荒山荒坡治理等途径，适当增加 耕地；创新耕地保护机制，积极探索“先补后占、 质量相等、谁补谁占”的长效机制，确保耕地生产 能力占补平衡；严格耕地红线制度和土地变性审批 制度的督查，将实施高标准农田建设的地块划入永 久粮田。

第二，科学编制全国粮食生产区域规划，明确 界定各区域战略方向。将“北方稳定、南方恢复、 西部适度”作为“十三五”时期我国粮食生产的总 体战略，整合多部门力量，在对全国各省区粮食供 需及其增长潜力进行测评的基础上，加快编制全国 粮食生产区域规划，进一步明确各省市区粮食生产 总体战略和发展方向，强化保障措施，加快制定粮 食主产区利益补偿政策，确保主产区和主销区利益 平衡，促进全国粮食生产稳定增长。

第三，加大政策支持力度，提高种粮积极性。 充分认识加强农业和粮食生产的极端重要性，把思 想认识统一到中央的决策和部署上，加大政策支持 力度，调动和保护农民种粮的积极性，促进农业和 粮食生产稳定发展。国家必须持续加大对粮食生产 者的补贴力度，使其达到社会平均收入水平，确保 种粮有收益；提高粮食调出区的转移支付，形成调 入区支持调出区的政策氛围，调动主产区地方政府 抓粮和农民种粮的积极性。

第四，加强国家财政投入，提升国家粮食安全 的条件支撑能力。要实施高标准农田建设规划，形 成 1×109 亩左右的高标准农田并划为永久农田，作 为国家粮食安全最坚实的基础。完善气象灾害、土 壤灾害、生物灾害的监测预警能力，保障粮食稳产 高产能力；建立健全粮食安全动态监测、风险评估、 预警预报和危机防范机制，提升抵御粮食安全的市 场风险反应能力；建立粮食战略储备、运输等应急 机制，提高抗市场风险应变能力。

第五，实施创新驱动，整建制大面积均衡增产。 继续加大财政对粮食科技创新的投入，充分调动广 大科技人员的创新积极性和主动性，重点在品种培 育、耕作栽培、植物保护、土壤培肥、农机作业、生态保护、防灾减灾等领域取得一大批突破性成果。 加强技术集成和示范，良种、良田和良法相统一， 农机、农田和农艺相结合，把良种、良田、良法及 良防集成为技术规程，最大限度地发挥资源和技术 的潜能。

七、结语

本研究从我国粮食作物产业发展现状出发，提 出我国未来粮食安全的战略目标应该选择保障谷物 安全，以谷物的可持续生产支撑粮食的可持续消费， 坚持以国内生产实现谷物基本自给的目标，未来我 国谷物自给率应不低于 95 %，净进口量不超过国 内消费量的 5 %；从长期来看，应从加快转变粮食 生产方式的关键环节入手，以创新为驱动，稳步提 升粮食产能，促进我国粮食产业的可持续发展。

参考文献

原文顺序 | 出版日期 | 本文引用
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基金资助

中国工程院重大咨询项目“国家食物安全可持续发展战略研究”（2013-ZD-1）()

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