通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”战略初探

杜祥琬 ,  刘晓龙 ,  葛琴 ,  姜玲玲 ,  崔磊磊

中国工程科学 ›› 2017, Vol. 19 ›› Issue (4) : 119 -123.

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中国工程科学 ›› 2017, Vol. 19 ›› Issue (4) : 119 -123. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2017.04.019
专题研究

通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”战略初探

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A Preliminary Study on the Strategy of Construction a “No-Waste Society” by Piloting “No-Waste City” to Promote the Resource Utilization of Solid Waste

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摘要

我国固体废物产生量大，如不进行妥善处理和利用，将对环境造成严重污染，对资源造成极大浪费，对社会造成恶劣影响。而固体废物是放错位置的资源，如能将其减量化、资源化，建设“无废社会”，必将带来显著的环境效益、社会效益和经济效益。本文通过分析我国建设“无废社会”的重大意义和存在的问题，结合可行性论证，提出要通过“无废城市”试点推动固体废物的资源化利用，逐步建设“无废社会”，并从加强顶层设计、夯实基础、明确阶段目标、加大政策支持力度等方面提出了战略建议。

Abstract

The large amount of solid waste in China, if not properly handled, will cause serious environmental problems, lead to a waste of resources, and bring about adverse effects on society. Solid waste is a misplaced resource; thus, reducing or resource utilization solid waste to build a "no-waste society" will yield significant environmental, social, and economic benefits. Based on an analysis of significant existing problems hindering the construction of a "no-waste society" in China, along with feasibility studies, this paper suggests that it is necessary to promote the resource utilization of solid waste by piloting "no-waste city," from which to build a "no-waste society." Other strategic suggestions such as strengthening the top-level design, consolidating a foundation, defining stage objectives, and increasing policy support are also proposed in this paper.

关键词

“无废社会” / “无废城市” / 固体废物 / 资源化利用 / 战略建议

Key words

“无废社会” / “无废城市” / 固体废物 / 资源化利用 / 战略建议 / “no-waste society” / “no-waste city” / solid waste / resource utilization / strategic suggestions

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杜祥琬,刘晓龙,葛琴,姜玲玲,崔磊磊. 通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”战略初探[J]. 中国工程科学, 2017, 19(4): 119-123 DOI:10.15302/J-SSCAE-2017.04.019

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一、前言

我国是人口大国，必然也是固体废物产生大国。 从来源的角度，固体废物主要分为社会源废物（生 活垃圾、建筑废物、污水污泥、再生废弃资源等）、 农林废物和工业固体废物。根据国家统计局国家数 据库统计，我国目前各类固体废物累积堆存量约为 8×1010 t，年产生量近 1.2×1010 t [1]，且呈逐年增 长态势。如此巨大的固体废物累积堆存量和年产生 量，如不进行妥善处理和利用，将对环境造成严重 污染，对资源造成极大浪费，对社会造成恶劣影响。 而固体废物是放错位置的资源，是可以资源化利用 的。所以，我们提出建设“无废社会”的长期目标， 一方面要求全民参与并从源头上尽可能减少废物产 生量；另一方面要求通过分类资源化利用将产生的 废物充分甚至全部得到再生利用，整个社会建立良 好的废物循环利用体系，实现近零废物排放。“无 废社会”的实现需要较长期的努力，作为第一步， 可在国内选择有基础的城市，率先开始建设“无废 城市”试点。在试点基础上不断总结经验，并在全 国范围内推广，为建设“无废社会”打好基础。

二、建设“无废社会”意义重大

资源的循环利用水平，是社会进步程度的重要 标志，而固体废物是放错位置的资源、是宝贵财富。 如果对固体废物从源头上进行减量化，然后进行分 类资源化利用、充分循环、妥善处置，最终建成“无 废社会”，必将带来显著的环境效益、社会效益和 经济效益。

( 一 ) 环境效益

建设“无废社会”是建设生态文明和美丽中国 不可或缺的要素。固体废物中的有毒有害物质成分 复杂，如果处置不当，会对周边水体、大气和土壤 造成污染，排放温室气体，引发雾霾，带来环境健 康风险。建设“无废社会”可减轻原生资源开采利 用和固体废物处理不当带来的生态环境破坏，从源 头消除对人居生活环境的影响，促进生态宜居的美 丽中国建设。

建设“无废社会”可解决“垃圾围城”“垃圾 困村”等顽疾。随着我国城镇化的快速发展，“垃 圾围城”导致的环境健康隐患日益突出。据统计， 全国 600 多座大中城市中，有 2/3 陷入垃圾包围之 中，有 1/4 的城市已没有堆放垃圾的合适场所 [2]。 建设“无废社会”可以显著改善城市和农村的生活 环境，促进城乡的生态回归，改变“垃圾困村”的 历史，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

( 二 ) 社会效益

建设“无废社会”有利于公民健康。固体废物 资源化利用可以缓解雾霾等污染问题，优化城市和 农村生活环境，有利于公民健康，提高人民群众对 人居环境的满意度。

建设“无废社会”有利于社会安定。近年来我 国固体废物堆场滑坡、溃坝，固体废物非法倾倒等 导致的人员伤亡和次生环境灾害时有发生，威胁周 边人民群众的生命财产安全，部分地区固体废物的 不规范利用导致的环境污染事件也屡屡曝光，由此 引发的群体性事件和环境信访事件时有发生。因此， 解决好固体废物资源化利用，可以从根本上解决垃 圾污染带来的社会冲突，创造美丽空间，使公民有 获得感，增强公民对社会和政府的信任感。

建设“无废社会”有利于提高人民素质，促进 每个社会细胞绿色化、低碳化。固体废物的减量、 分类和资源化需要人人参与，不断提高国民的文明 程度和责任感，形成绿色、低碳消费观念，养成良 好的生活习惯和善待自然的意识。

( 三 ) 经济效益

建设“无废社会”可发展战略性新兴产业。固 体废物中赋存着大量的有价资源，特别是稀有金属， 若能有效利用，可大大缓解我国资源短缺的压力。 且固体废物分类资源化利用产业内涵跨度大、产业 链条长、社会影响深，是重要的战略性新兴产业。

建设“无废社会”是节约能源和优化能源结构 的重要手段。2014 年，我国十大类主要可再生资源 开发回收总量达到 2.45×108 t，可节约 2.5×108 tce， 产值为 6 500 亿元。农林废物和畜禽粪便等固体废物 蕴藏的资源潜力相当于 1×109 tce/a，是非常重要的 潜在可再生能源。由此可见，建设“无废社会”可 明显降低对原生材料的开采和利用，节能降耗效果 明显，可提高可再生能源比例、优化能源结构。

建设“无废社会”有助于缓解我国土地资源的紧张局面。统计显示，全国工业固体废物堆存总量 约为 6×1010 t，总占地面积约 2×106 ~ 3×106 hm2 ， 约是 2013 年工业用地面积的 2.2 ~ 3.3 倍 [3]。堆 存量如此巨大的工业固体废物若能被资源化利用， 可有效拓展我国工业经济发展空间。建设“无废 社会”的潜力和潜在效益巨大。据估计，到 2030 年，我国固体废物分类资源化利用产值规模将达到 7×1012~ 8×1012 元，带动 4×107 ~ 5×107 个就业岗 位，成为我国战略性新兴产业的重要支柱和经济增 长新动能。

三、建设“无废社会”的可行性

( 一 ) 发达国家的经验表明建设“无废社会”是可 行的

发达国家的固体废物分类资源化利用起步较 早，且由政府主导，逐步形成了具有本国特色的发 展模式，有效改善了环境和缓解了资源压力。在 欧洲，不少国家废物资源化率很高，有的国家达到 90 % ~ 99 % [4]。2015 年 12 月，欧盟委员会正式通 过了新的循环经济一揽子计划，明确了战略目标， 以刺激欧洲循环经济的推进和可持续社会转型。在 日本，废物充分资源化，建设循环型社会已经得到 社会的普遍认可 [5]，并构建了覆盖废物全生命周 期关键环节的法律法规体系 [6]。在美国，为固体 废物资源化产业制定了严格的管理规范，通过多维 配套的经济手段鼓励企业充分参与资源化利用产业 的发展 [7]。

( 二 ) 我国台湾和大陆试点表明建设“无废社会” 是可行的

我国台湾地区几十年来一直坚持固体废物资源 化利用，公民意识不断提高，固体废物分类的社会 普及率很高，近期台湾提出构建“永续物料管理” 模式，进一步深化固体废物资源化。

我国大陆地区的固体废物资源化利用相关法律 制度框架初步建立，同时，近年来开展了不同地区 固体废物资源化利用的试点，取得了一定成绩，也 成长起来一批成功的企业。例如：中国光大国际 有限公司投资建设的多个垃圾焚烧项目，产出大于 投入，处于盈利状态，该项目是具有完全自主知识 产权的垃圾焚烧发电整体技术体系，并且各项环境 指标达到国际先进水平。河南天冠企业集团有限公 司利用秸秆等生物质制生物乙醇、生物柴油、生物 天然气等生物能源产品，实现了生物质的生产转化 过程，打造成为绿色、低碳、环保的循环经济产业 链。 鞍山钢铁集团公司回收矿石近 6×106 t，减少 了废石排放，有效弥补了矿山生产能力的不足。另 外，目前鞍山钢铁集团公司拥有一整套世界领先的 冶炼渣处理工艺技术，钢渣处理率达到 100 %，利 用率达到 70 %，钢渣中金属物料提取率达到 98 %。

国内外的实践经验表明：建设“无废社会”具 有充分的必要性、可行性和可推广性。虽然我国目 前正处在发展阶段，距离国际先进水平尚有差距， 但已具备了良好的工作基础。

四、建设“无废社会”存在的主要问题

我国固体废物资源化利用已取得了很大进展， 但利用率较低、未形成应有规模产业、缺少规划和 目标，与建设“无废社会”的长远目标相距甚远。 具体表现为以下几个方面。

( 一 ) 尚未提高到国家战略高度

建设“无废社会”的本质要求与生态文明建设 的内在要求高度一致，是构建资源循环型、环境友 好型社会的重要途径。习近平总书记多次提到要坚 持以人民为中心和以人为本，而建设“无废社会” 与人民生活息息相关，符合人民的根本利益，是 社会进步的重要标志。但长期以来，建设“无废 社会”尚未提高到生态文明建设和以人为本的国 家战略高度。

( 二 ) 基础不牢

法律制度体系不完善、管理不协调、标准不明 确。尽管我国颁布了《中华人民共和国固体废物污 染环境防治法》等相关法律和制度的文件，其中有 涉及固体废物资源化利用的相关内容，但种类覆盖 不全、系统不健全，尚不能形成完整体系。在制度 落实和管理方面，令出多门和职责不清的现象比较 突出。资源化利用过程中环境污染防治和环境风险 控制技术等规范，综合利用产品的环境健康风险质 量控制等标准严重缺失。

监管不到位。我国现行制度体系中还存在一些监管问题，如监管机构人员少、业务水平低、缺乏 有效的监管手段，许多固体废物的环境问题监管不 到位，影响固体废物资源化利用产业的健康发展； 对于违法行为的处罚太轻，起不到威慑作用。

资本投入强度不够，社会资本投入积极性不高。 近年来，我国对固体废物资源化利用的财政支出在 整体财政支出中占比相对较低，发挥作用有限。另 外，由于中小企业投融资渠道少、资源整合能力差， 无法获得明显的规模效益，使得社会资本进入固体 废物资源化利用行业积极性不高。

( 三 ) 经济性和社会参与度不高

由于现有税收和政府补贴等覆盖范围有限、技 术创新不够等原因，固体废物资源化利用普遍存在 处置成本高、盈利点不清晰、经济效益差的问题， 影响了整体市场活力。民众广泛参与是推动固体废 物正确分类、管理与监督的有效途径，但由于相关 信息公开和宣传不到位，加之资源化利用过程二次 污染防治水平不高，公众对固体废物资源化认识不 足、参与度不高，导致“邻避效应”凸显。

五、建设“无废社会”的战略建议

( 一 ) 加强顶层设计

要把建设“无废社会”提升到国家战略高度， 作为全面奔小康补短板的内容之一。推动资源产出 率、资源循环利用率等量化指标的广泛应用，将其 作为生态文明建设的重要战略指标，纳入经济社会 发展评价和政府绩效考核体系。逐步构建全社会固 体废物分类资源化循环体系，努力实现全社会资源 能源消耗最小化、资源利用最大化，最终形成具有 中国特色的循环经济社会发展模式，建成“无废社 会”，实现可持续发展的长远目标。

( 二 ) 夯实基础

完善法律制度。明确固体废物相关产业源头准 入控制、回收、综合利用等环节相关方的法律责任 和管理要求，推进生产者责任延伸制、企业间共生 代谢等制度建设，建立资源化利用市场退出机制， 不断优化市场结构，提升资源化利用整体水平。

明确标准。建立健全固体废物资源化利用过程 中的污染控制标准体系、综合利用产品质量控制标 准体系，重点工业装备再制造技术规范及再制造产 品标准体系；建立工业副产品鉴别标准及质量标准 体系，从产生源头控制固体废物品质，促进可利用 固体废物充分资源化。

加强监管。要以解决“部门墙”制约为重点，合 理配置不同部门的管理责权，形成分工明确、相互 衔接、充分协作的联合监管工作机制。并在各级设 有从事固体废物资源化的专业人员和机构，加强固 体废物收集、转移、利用和处置等环节的监管力度。

重视数据统计。基于我国固体废物的数据统计 还存在统计口径不一致、统计数据不完整、甚至部 分种类的固体废物缺乏统计数据的问题，应改进统 计方法、扩大统计范围，提高统计数据的准确性和 可靠性。

( 三 ) 明确阶段目标

2020 年，固体废物的分类资源化利用应 达到形成产业的坚实基础和初步产业规模；资源 化利用技术体系初步完善，资源综合利用能力达 3×109 t/a。到 2050 年，固体废物分类资源化利用 成为成熟而先进的产业，成为中国现代化的标志和 “中国梦”的要素。

( 四 ) 加大政策支持力度

开展“无废城市”试点。在国内选择有基础的 城市，率先开始建设“无废城市”试点。在试点基 础上不断总结经验，并在全国范围内推广，为建设 “无废社会”打好基础。

推动社会参与、加强宣传教育、夯实社会基础。 改进社会治理模式，主动避免“邻避效应”，使公 众成为参与者和主人，打造企业、公众、政府“铁 三角”，充分发挥除政府机关外的企业、社区、家 庭、中介组织和个人等社会力量，培养其参与的积 极性。并将固体废物分类资源化纳入国民教育体系 工作中，提高全社会对固体废物资源化利用紧迫性 的认识，普及资源循环理念知识，促进每个公民生 活方式的绿色化。

增强投资强度，强化科技支撑能力。强化国家 财政专项资金、政府性投资等直接投入对市场的带 动作用，加大国家财政预算在固体废物资源化领域 的投入，同时引导社会资本进入资源化利用产业市 场。以工程实验室、产学研平台、产业孵化器、标准实验室等为依托，建设资源化利用过程及产品的 污染防治技术、标准研究，资源化产品质量评估、 风险评估等科技支撑体系。

参考文献

原文顺序 | 出版日期 | 本文引用
[1]

中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴2015 [M]．北京: 国家统计局, 2015.
[2]

包云, 姜言欣, 杨广萍. 城市生活垃圾处理现状及发展对策 [J]. 环境科学导刊, 2015 (A01): 48–50.
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中华人民共和国国土资源部. 2015 年国土资源主要统计数据[Z]. 2015.
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谢光华. 德国循环经济发展现状及对我国的启示 [J]. 江苏商论, 2007 (1): 142–143.
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金熙德. 极致的日本垃圾分类 [J]. 世界知识, 2008(11): 12.
[6]

蓝庆新. 日本发展循环经济的法律体系借鉴 [J]. 经济导刊, 2005 (10): 90–92.
[7]

董鹏. 美国的循环经济业 [J]. 资源与人居环境, 2014 (7): 44–45.

基金资助

中国工程院咨询项目“生态文明建设若干战略问题研究（二期）”(2015-ZD-16)()

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