基于生态文明的村庄建设用地规划策略研究

段德罡 ,  王瑾 ,  王天令 ,  黄晶 ,  李欣格 ,  赵海清 ,  尤智玉 ,  杨茹 ,  黄梅 ,  菅泓博

中国工程科学 ›› 2017, Vol. 19 ›› Issue (4) : 138 -144.

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中国工程科学 ›› 2017, Vol. 19 ›› Issue (4) : 138 -144. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2017.04.022
专题研究

基于生态文明的村庄建设用地规划策略研究

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Research on Planning Strategy for Land Used for Village Construction Based on Ecological Civilization

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摘要

土地高效利用是生态文明建设的重要内容。面对我国城镇化水平日益提高，村庄建设用地总量不减反增和效率日益下降的客观现实，通过深入剖析其产生的原因，得出我国村庄数量、宅基地、集体建设用地等缺乏合理的规划引导的结论，从而导致村庄建设用地的低效利用。在此基础上，提出“分类对待，减少总量”“集约利用，优化存量”“因地制宜，控制增量”的村庄建设用地规划策略，并依托实践案例阐释规划策略的方法论。结合村庄建设用地规划策略与实践，完善村庄建设用地规划的制度保障；通过提出规划策略与完善制度保障，提升村庄建设用地的使用效率，加速生态文明建设。

Abstract

The efficient use of land is an important concept in ecological civilization construction. Given the objective reality that China's urbanization level is increasing, this paper deeply analyzes the causes behind the increase in the total amount of land being used for construction in villages and the decrease in the efficiency of land being used for construction in villages. The results show that inefficiency of land being used for construction in villages is due to a lack of reasonable planning and guidance regarding the number of villages, homesteads, and collective lands being used for construction. It is therefore proposed that the following strategies be carried out for village land planning: guidance for the development of villages based on different categories; reductions in the total amount of land being used for construction; intensive land usage; optimization of the reserves of land being used for construction; adoption of measures to local conditions, and control of the increasing amount of land being used for construction. This paper uses practical examples to explain the methodology of planning strategies. Finally, it puts forward an institutional guarantee of land planning in village construction. Improving the planning strategy and institutional guarantee can increase the efficiency of land use for construction, thereby promoting ecological civilization construction.

关键词

村庄建设用地 / 低效利用 / 规划策略 / 制度保障

Key words

村庄建设用地 / 低效利用 / 规划策略 / 制度保障 / land use for village construction / inefficient use / planning strategy / institutional security

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段德罡,王瑾,王天令,黄晶,李欣格,赵海清,尤智玉,杨茹,黄梅,菅泓博. 基于生态文明的村庄建设用地规划策略研究[J]. 中国工程科学, 2017, 19(4): 138-144 DOI:10.15302/J-SSCAE-2017.04.022

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一、前言

为了解决我国工业化和城镇化进程中存在的社 会、经济和环境等问题，实现可持续发展，中国共 产党第十七次全国代表大会将生态文明建设作为一 项战略任务确定下来，中国共产党第十八次全国代 表大会再次强调生态文明的战略地位，将其上升到 “五位一体”的总体布局。节约资源是生态文明建 设的核心内容，在不破坏自然生态的前提下，是传 统的粗放低效的发展模式向集约高效的可持续发展 模式的转变 [1]。

随着工业化和城镇化的持续推进，我国乡村 人口逐年减少，但村庄建设用地却不断增长，人 均建设用地面积居高不下，同时土地利用效率极 低，造成土地资源浪费严重。在生态文明建设的 要求下，为解决村庄建设用地持续粗放增长的问 题，亟需转变土地利用方式，对村庄建设用地进 行合理的控制与引导。鉴于此，本文首先对我国 村庄建设用地粗放利用的现象进行深入分析，从 规划的角度去剖析产生此现象的深层原因；在此 基础上，结合全国各地区的村庄规划案例实践， 总结探索不同地区不同类型村庄建设用地的合理 利用策略；最后根据各地区现有的规划落地实施 情况，提出相应的建设用地规划保障制度。通过 规划指导村庄建设用地的合理利用方式，达到提 高土地利用效率、优化国土空间开发格局、实现 生态文明建设的目标。

二、我国村庄建设用地低效利用现象严重

随着城镇化水平的提高，农民大规模转变为城 镇居民，城市建设用地随之增加而村庄建设用地随 之减少，村庄中宅基地与集体建设用地总量应呈现 下降的趋势，但事实并非如此。针对我国村庄建设 用地、宅基地及集体建设用地总量进行现状分析， 充分揭示我国村庄建设用地的低效利用现象，有助 于进一步提出生态文明下的村庄建设用地发展优化 策略。

（一）村庄数量和人口减少，建设用地面积增大

1. 村庄总体人减地增特征明显

根据《中国城乡建设统计年鉴》及《中国统 计年鉴》，对 1998—2015 年我国自然村数量、乡村 人口、村庄建设用地面积以及人均住宅建筑面积 等数据开展对比，发现随着村庄数量和人口的减 少，村庄建设用地面积和村庄人均住宅建筑面积呈 现逐年增加的特征。1998—2015 年，我国自然村数 量从 355.7 万个减至 264.46 万个，减少了 91.24 万 个；乡村人口从 8.32 亿人减至 6.03 亿人，减少了 2.29 亿人；村庄建设用地面积却从 1.3726×107 hm2 （1 hm2 =10 000 m2 ）增加至 1.4013×107 hm2 ，增加 了 2.87×105 hm2 ，总体呈现出人减地增的特征（见 图 1）。

图 1 1998—2015 年我国农村人口与用地变化图

资料来源：《中国城乡建设统计年鉴》及《中国统计年鉴》。

2. 村庄人均建设用地超标严重

根据 2015 年《中国城乡建设统计年鉴》的统计结果，结合我国乡村人口数（6.03 亿人）与村庄 建设用地面积（1.4013×107 hm2 ），计算得出村庄 人均建设用地面积约为 232.21 m2 ，远大于《村镇 规划标准》中人均建设用地面积控制在 150 m2 的 标准。结果显示，人均建设用地量过大，土地低 效利用明显。

（二）村庄人口空心化现象严重，宅基地空心化现 象明显

1. 村庄人口空心化现象严重

由于存在自身经济产业发展落后、交通不便、 生存环境恶化及邻里关系弱化等原因，农村发展逐 渐呈现出诸多问题，加速了农民的非农就业倾向。 大多数青壮年劳动力为寻求更好的发展机会和更大 的经济利益，常年在城镇工作和生活，村庄内只剩 劳动力薄弱的老幼和妇女，使得农村实际人口更少， 乡村人口出现空心化现象。

2. 宅基地空心化现象明显

近年来，农村宅基地的空心化现象日益明显， 人均宅基地面积不断增大，造成了严重的土地浪费。 一方面，进城务工人员在城镇买房的同时不愿退出 农村宅基地，造成城乡双重占地；另一方面，随着 农民生活水平的不断提升，多数农民新建住宅，建 新不拆旧从而造成一户多宅，使得村庄建设用地无 序扩张。

调查研究显示，1996—2007 年，我国农村宅基 地的总量由 9.0515×106 hm2 增长到 1.39×107 hm2 ， 人均宅基地面积从 106.38 m2 增加到 194.42 m2 。 2011 年，全国范围内村庄宅基地的空心化率平均在 10.15 % [2]。就目前而言，农村 300 ~ 500 人的中小 村庄，一般闲置宅基地面积少则 0.2 ~ 0.33 hm2 ，严 重的多达 1.33 hm2 以上；500 人以上的较大村庄，一 般少则 0.67 ~ 2 hm2 ，严重的多达 3.33 hm2 以上 [3]。 村庄宅基地空心化现象，造成村庄建设用地利用效 率低下。

（三）村庄建设无序，集体土地低效建设增多

村庄建设用地包括宅基地与集体建设用地，集 体建设用地又可分为经营性建设用地与公益性建设 用地。由于村庄建设无序，我国村庄内经营性建 设用地与公益性建设用地低效利用的情况均较为

1. 村庄经营性建设用地效益低下

调查研究显示，大量村庄存在严重的经营性建 设用地私下流转现象：半数以上的乡镇企业建设用 地未办理审批手续，违法违规使用集体土地；75 % 的基层土地管理部门对乡镇企业违规用地情况监 管不力 [4]。村庄经营性建设用地使用与管理无序， 乡镇企业违规占地现象明显。乡镇企业往往占地面 积大，自身经营规模较小且产出效益低，因此造成 村庄经营性建设用地效益低下 [5]。

2. 村庄公益性建设用地浪费严重

我国村庄大量建设用地被用于村庄公益性设施 建设，因此极易出现设施占地巨大而村民不愿使用 的现象，造成村庄公益性建设用地的低效利用。针 对西北某地区村庄开展的调查显示，具有公共服务 职能的行政村的人均建设用地的面积往往是普通行 政村的两倍，但公益性设施使用效率却不尽如人意。 此外，还有一些公益设施撤并造成的村庄建设用地 浪费现象，以占地较大的农村中小学为例，2000— 2010 年农村普通中学减少 100 643 所，农村小学减 少 229 390 所，大量中小学被迁并后，教育设施闲 置，学校校舍、场地等处于无人管理的状态，造成 大面积公益性建设用地的严重浪费 [6]。

三、村庄建设用地低效利用原因探析

我国村庄建设用地低效利用现象明显，严重背 离了生态文明建设的发展目标。深入分析村庄建设 用地低效利用的原因，把握其随城镇化发展不减反 增的深层逻辑，对针对性地提出土地利用优化方法 与政策具有重要战略指导意义。

（一）村庄布点规划失位，迁并缺乏规划引导与机 制保障

2007 年至今，我国村庄人口数量仍不断下降， 但村庄数量维持稳定，村庄建设用地总量基本稳定 且略有上升。村庄人口数量未能直接影响村庄建设 用地总量，而村庄数量与村庄建设用地总量变化趋 势相似。从我国宅基地空心化现象可以看出，若村 庄数量不发生明显改变，村庄建设用地总量难以明 显减少，村庄建设用地低效利用的现象难以改变。 村庄数量的变化需要规划指导，但我国村庄建设长 期缺乏控制和引导，导致村庄分布零散、村庄建设自发性强。特别是西南地区，由于山多地少，经济 发展较为落后，村庄分布更是呈现散点状分布，村 庄数量不减反增。而我国开展村庄规划的时间较短， 大部分村庄仍处于规划管控之外，村庄布点规划更 是近年来才逐步开展的。我国城乡规划一直以来只 关注城市而忽视乡村，村庄布点规划尚无完善的理 论指导与方法论建构，存在规划失位现象，难以有 效指导村庄发展与村庄数量的减少。部分地区政府 推行过村庄迁并工作，以求减少村庄数量进而减少 村庄建设用地总量，但因缺乏合理的统筹规划，同 时缺少相应的社会保障机制，造成村民不愿搬迁或 搬新不拆旧，很少能达到减少村庄建设用地的目的。 总体来看，村庄布点规划的失位与迁并缺乏规划的 引导以及缺乏机制的保障密切相关，造成村庄数量 难以减少，是影响村庄建设用地使用效率提升的重 要原因之一。

（二）村庄宅基地规划缺失，宅基地腾退机制不 完善

长期以来，我国城乡规划关注城市而忽视乡村， 仅有少部分村庄受规划管控，村庄缺乏土地使用规 划。在已编制的乡村规划中，对宅基地的规划管理 也处于一种消极的态度，村庄建设放任自流，布局 较为散乱，宅基地星罗棋布，村庄内存在大量没有 实际用途的空闲地，由此造成村庄建设用地利用效 率极低。

近些年各地区对宅基地的腾退已经有了一定的 尝试和探索，但由于宅基地的腾退机制不完善，在 实践过程中仍存在很多问题：①对宅基地的退出， 农民是否自愿主要取决于农民对其利益的衡量，如 果退出宅基地的预期收益多于其投入成本时，农民 才有可能自愿退出宅基地，因此，当务之急应该明 确宅基地的退出模式、细化宅基地退出的补偿标准 等。②由于宅基地退出与农户户籍、子女教育、社 会保障有着十分紧密的联系，目前也未考虑其连带 效应，造成农民对宅基地的退出意愿不强，农民更 愿意保留宅基地，因此在实践过程中实施效果并不 理想 [7]。目前部分地区已经展开宅基地的腾退试点 工作，《中华人民共和国土地管理法（修正案）》也 提出了宅基地腾退的相关内容，但是政府主管部门 仍未出台相应细则，对上述问题尚无明确的指导意 见，农村宅基地的腾退机制还需进一步深化和完善。

（三）村民价值取向城市化，村庄建设规划难适度

主体价值取向是影响人的行为和价值取舍的关 键因素 [8]。在村庄建设中，村民价值取向城市化 严重，对城市盲目向往与追求。在公益性设施建设 方面过度模仿城市，造成公益性设施规模过大且效 率过低，最终造成村庄建设用地的严重浪费。

在现阶段的村庄建设规划实践中，村民、当地 政府官员与规划师价值取向差异明显，在多方博弈 的过程中土地利用的方式往往会朝着不合理的方向 发展，导致村庄规划内容对村庄建设用地管控的失 效 [8]。有的规划实践对村庄建设用地产权了解不 足，导致设计内容严重脱离实际；到后期土地产权 背后的利益难以协调导致规划失效，对空间管控的 意义丧失，村庄建设用地依旧处于自发不受管控的 状态。上述实际情况都反映出村庄建设规划难以与 村庄发展实际相适应，导致村庄建设用地低效利用 现象明显。

四、生态文明下的村庄建设用地规划策略

在生态文明建设的重要时期，针对上述村庄建 设用地低效利用现象及原因，应从城乡规划的角度 对农村居住点进行整体规划，明确村庄保护、保留 与撤并分类；进一步强化规划的引导功能，提出宅 基地、集体建设用地的合理规划方法，完善公共基 础服务设施规模与布局的规划策略，对提高村庄建 设用地利用效率、实现生态文明目标具有重要意义。

（一）分类对待，减少总量

村庄建设用地总量不断增加的原因是村庄数量 规划的失位，村庄数量不下降造成建设用地不能科 学转化从而导致低效利用。针对这一问题，笔者提 出应该分类对待现有村庄，理性对待村庄的消亡与 保留。对城市边缘的村庄以及农业机械化推行较为 容易的平原地区村庄，应该合理进行村庄迁并，减 少村庄数量。对部分传统村落、农业生产不能由机 械化替代的村落及少数民族地区村落，不会随着城 镇化的发展而消亡，必须考虑其科学发展，形成永 久保留的村庄。

《山东省农村新型社区和新农村发展规划 （2014—2030 年）》将村庄进行分类分级，指导村庄 迁并与保留。山东省采取分类合并乡村，设施服务半径校核的方式，将村庄分为村企联建型、强村带 动型、多村合并型、搬迁安置型、村庄直改型五种 类型进行迁村合并建设（见图 2）。对在历史文化、 民俗风情、自然风光或产业发展方面具有一定特色 的村庄，则提出了特色村庄保护与规划分类引导的 要求，力求建设具有历史记忆、文化脉络、地域风 貌、民族特点的美丽乡村。

图 2 山东省农村新型社区分类

河南省全面启动的县（市、区）域新型农村社 区布点规划，主要将村庄分为“城中村”改造型、 产城带动型、多村合并性、村企共建型和整村搬迁 型五种类型进行迁村合并建设。在河南永城市的新 型农村社区建设实践中，对村庄分类迁并问题，重 点突出了乡镇政府驻地、采煤沉陷安置区、工矿企 业所在地、旅游景点所在地、一般村庄合村并点五 种类型。

对比两省的新型农村社区布点，两省都采取了 分类分级的迁并方法，但是由于地域差异与发展阶 段不同等因素，各自强调的重点有所区别。从全国 的角度分析，各地区的差异更为明显，需要综合考 虑的因素更多，这就需要对现有村庄分类对待，提 出适合地区特征的村庄迁并方式。目前我国村庄迁 并的实践正处于初步摸索阶段，因此在具体实践中 也出现了诸多问题，需要引起各地政府、相关政策制定部门的充分重视，在具体实践中总结经验，逐 步完善相关的运行机制与法律保障。

（二）集约利用，优化存量

针对长久保留的村庄，其村内的建设用地需 要提高利用效率。宅基地和集体建设用地的空置 与荒废是村庄内常见的建设用地低效利用方式， 而城乡规划正是从土地用途与土地开发强度方面 提高建设用地的利用效率。因此，笔者提出完善 乡村规划方法，通过乡村规划编制探寻村庄内荒 废的宅基地与集体土地合理的利用方式，提高村 庄内宅基地、集体土地的利用效率，推动村庄的 可持续健康发展。

面对村庄居民点布局散乱、闲置宅基地未能得 到有效盘活、土地利用效率低等问题，广西民安镇 乡村规划采取分类对待的方式（见图 3），将位于边 缘区的闲置宅基地复垦为耕地，由村集体经济组织 优先承包给原宅基地使用权人耕种；将位于村庄中 心区的闲置宅基地，进行统一规划整治并进行功能 置换，用于卫生、养老、文化、体育、绿地等公共 基础和服务设施建设；对区位和交通条件相对较好 的闲置宅基地进行整体拆除，在原址上科学规划、 建设新村 [9]。

图 3 广西民安镇闲置宅基地规划治理路径

（三）因地制宜，控制增量

随着人民生活水平的日益提高，对村庄内公共 基础设施及公共服务设施的需求日益增大。针对长 久保留的村庄，需考虑村庄未来发展的用地需求。 因此，笔者提出通过乡村规划引导村庄公共设施配 置，因地制宜地确定公共设施的规模与类型，控制 村庄建设用地增量，避免公共设施建设浪费土地的 现象发生，进而提高村庄建设用地的使用效率。

以甘肃省临潭县生态文明小康村规划建设为 例，首先对村庄集体建设用地进行梳理，挖掘村庄 建设用地存量现状；然后通过对未利用的集体土地 进行效益评估，得出土地最适宜的利用方式；进而 根据村庄发展及村民需求进行土地用途转变，并对 用地规模严加控制，提高土地的利用效益。如在交 通区位良好且具有商业发展潜力的地段进行商业设 施的布局，同时根据村庄发展需求以及商业规模现 状提出商业类型以及用地规模的限制。土地利用效 率的提高和科学合理配置土地用途，能够有效避免 用地浪费，促进村庄的集约式发展。

五、生态文明下的村庄建设用地规划保障 制度

我国近年来进行的部分村庄规划在实践与实施 过程中出现了诸多问题：迁村并点中建新不拆旧、 村民不愿搬迁；村庄内宅基地与集体建设用地腾退 入市机制不完善，村民与村集体不愿出让土地等。 面对上述问题，除合理的引导外，还需要建立健全 相关的保障制度，提高村民高效利用土地的意愿， 促进生态文明建设加速发展。

（一）健全社会保障制度，“以人为本”促进村庄建 设用地减量

分类对待村庄，对即将消亡的村庄予以迁并是 生态文明下村庄建设的必然要求。推动村庄迁并工 作有序展开，完成减少村庄数量、减少村庄建设用 地总量的目标，需要“以人为本”来完善村民就业 保障制度，建立健全村民社会保障体系。

1. 完善村民就业保障制度

农民生产和生活方式的改善是村庄迁并工作健 康推进的重要前提。在河南省一些村庄迁并的过程 中，由于盲目追求建设指标，出现村民无业可从的问题，造成大量村民不愿离乡。因此，完善村民就 业保障制度，合理引导农村劳动力转移，才能有效 推进村庄迁并工作的开展。

通过促进产业结构升级，增加就业岗位数量； 明晰土地权利，保障村民承包土地的长期稳定；合 理分配土地流转收益，为土地参与流转的村民提供 生活保障；加强农民技能培训，通过政策鼓励农民 就业；提升农民能力和素质，转变农民身份意识等 政策 [10]，促进农民意识的转变和能力的提升，进 而增加农民就业渠道，提高就业率，以期达到促 进农民集中搬迁、减少村庄数量、提高用地效率 的目标。

2. 建立健全村民社会保障体系

在村庄迁并过程中，要坚持贯彻落实“以人为 本”的原则，完善村庄的社会保障体系。在村庄迁 并的实践中，公共服务设施不完善往往造成搬迁村 民生活不便，影响村民搬迁意愿，因此，村庄集中 搬迁目的地应完善公共服务配套设施建设，建立健 全村民社会保障体系，减小城乡公共服务差距，为 村民生活提供良好服务，让村民病有所医、老有所 养、住有所居，进而吸引村民集中搬迁，达到减少 村庄建设用地、提高用地效率的目标。

（二）完善集体土地市场化制度，促进村庄建设用 地高效利用

对于长久保留的村庄来说，其低效利用的宅基 地与集体建设用地的集约化发展，不仅要在规划中 确保合理的土地利用方式，更要建立完善可行的宅 基地腾退机制和集体建设用地市场化制度。

1. 建立宅基地有偿使用与腾退制度

保障村民基本的宅基地面积，其面积在政策规定 标准以内的，可继续使用并采用无偿取得制度；对超 过标准面积的部分实行有偿使用制度，且对超标多占 的宅基地，采取累进制计算使用费。利用农户缴纳的 宅基地有偿使用费建立宅基地有偿使用收益基金，用 于村庄公共设施建设，改善村庄居住条件。

通过落实福利政策和细化补偿标准引导农民 自愿放弃或退出闲置宅基地。对村民进城购房或异 地迁居的，可以选择将宅基地退还给村集体，也可 以选择将宅基地有偿转让给其他符合政策条件的农 户，但退出后重新使用应该符合城乡规划要求。对 自愿退出合法占用宅基地的农户，由政府参照农村土地及房屋征收标准给予经济补偿或以优惠价格提 供安置住宅供其选购，对愿意进入城镇的农民可纳 入保障房政策保障对象予以保障。鼓励闲置宅基地 在本集体经济组织内，向符合申报条件且无宅基地 的农户有偿转让。

2. 完善集体建设用地市场化制度

通过市场化手段提高集体建设用地的利用效 率。对长久保留的村庄，集体建设用地在满足公共 设施配套完善的基础上，仍有荒废现象的部分可以 进行出让、流转。明晰土地产权，规范集体建设用 地的收益分配，使土地收益归于集体，并用于村庄 产业发展、公共服务完善等民生建设方面；减少对 集体建设用地交易过程中的行政干预，让市场力量 发挥作用，达到土地资源的最优配置；增强法律保 障，对土地交易行为规范化、合同化，保障权利人 利益；对长期经营的土地，从长远利益考虑土地资 产的增值保值，为集体发展预留用地。通过完善集 体建设用地市场化制度，保障村民与村集体的利益， 提高村民高效利用土地的积极性，进而提高集体建 设用地的利用效率。

六、结语

目前我国正处在生态文明建设的重要时期，土 地资源的合理高效利用是生态文明建设的重要内容 和重要环节。在工业化和城镇化的进程中，我国村 庄数量和人口不断减少的同时村庄建设用地不减反 增，不合理的土地利用规划导致村庄建设用地低效 利用现象严重。在生态文明“集约高效”的新理念下， 亟需通过合理的规划引导和控制我国村庄建设用地 的利用方式，调整和优化土地利用结构，促进土地 资源的高效利用。

参考文献

原文顺序 | 出版日期 | 本文引用
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基金资助

中国工程院咨询项目“生态文明建设若干战略问题研究（二期）”(2015-ZD-16)；住房和城乡建设部软科学研究项目(2015-R2-065)()

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