秦巴山脉区域跨域性政府协同治理体系构建研究

袁晓军 ,  温娜 ,  张近乐

中国工程科学 ›› 2020, Vol. 22 ›› Issue (1) : 50 -55.

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中国工程科学 ›› 2020, Vol. 22 ›› Issue (1) : 50 -55. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2020.01.005
秦巴山脉绿色循环发展战略研究（二期）

秦巴山脉区域跨域性政府协同治理体系构建研究

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Construction of Cross-regional Cooperative Governance System in Qinba Mountain Area

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摘要

区域性问题的解决依赖于同区域内各个地方政府之间的协同合作，而秦巴山脉区域内的多头治理以及政府间缺乏政策协调的现状，已经明显制约了区域经济建设、生态保护的可持续发展。针对秦巴山脉区域内各地方政府目前协同合作中表现出的缺乏系统规划和全局思路、合作程度较浅以及合作领域较窄等问题，本文阐述了组织间合作网络理论，分析了长江流域综合治理的成功经验，据此提出了构建秦巴山脉区域三级协同治理体系的总体思路。研究建议：进一步加强秦巴山脉区域的统筹规划、在国家层面设立专门机构来落实协同治理的“协调人”角色、发挥区域性重点建设工程对协同治理的引领和实践作用、推动区域内地方政府间的人员交流和换位思考。相关研究可为秦巴山脉区域建立区域政府协同治理机制、提高政府治理水平提供参考。

Abstract

The solution of regional problems depends on the cooperation among local governments within the same region. Currently,cooperation among local governments in the Qinba Mountain area is inadequate; it lacks systematic planning and overall ideas and has a narrow scope; and overlap in governance and lack of policy coordination between the local governments have markedly constrained the sustainable development of the economy and ecology in the Qinba Mountain Area. To solve these problems, this study proposes a three-level cooperative governance system based on the theory of inter-organizational cooperation networks; analyzes the successful experiences of co-governance in the Yangtze River Basin; and proposes some suggestions, including strengthening overall planning,establishing a specialized agency for coordination at the national level, giving full play to the leading and practicing role of regional key construction projects in cooperative governance, and promoting personnel exchanges among local governments within this area.This study is hoped to provide references for establishing a coordinated governance mechanism among local governments in the Qinba Mountain Area and meanwhile improving their governance effectiveness.

关键词

秦巴山脉区域 / 政府治理 / 协同合作 / 组织间合作网络

Key words

秦巴山脉区域 / 政府治理 / 协同合作 / 组织间合作网络 / Qinba Mountain Area / government governance / coordination and cooperation / inter-organizational cooperation network

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袁晓军,温娜,张近乐. 秦巴山脉区域跨域性政府协同治理体系构建研究[J]. 中国工程科学, 2020, 22(1): 50-55 DOI:10.15302/J-SSCAE-2020.01.005

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一、前言

在区域发展中，单一地方政府“各人只扫门前雪”的封闭式治理模式越来越难以实现总体治理目标 [1]。这是因为相互孤立、条块割裂的政府治理行为往往会造成“公地悲剧”后果 [2]。在国家提出积极应对区域发展新态势、实施区域协同发展战略的背景下，区域内不同地方政府间的协同合作治理模式被越来越多的地方政府所接受 [3]。例如，京津冀地区各地方政府之间的协同合作有效促进了该地区的生态环境保护、经济发展和文化传承 [4~6]；近年来长江流域的有效治理也得益于流域中各地方政府的协同合作 [7~9]。

秦巴山脉区域地理位置关键，是我国地理、气候和文化的南北分界带，具有较高的区位价值、生态价值、文化价值和军事安全价值。然而，该区域生态环境脆弱、经济发展和环境保护方面的矛盾突出，属于全国 11 个连片特困地区之一，仍然面临着艰巨的发展任务 [10,11]。秦巴山脉横跨四川、陕西、甘肃、河南、湖北和重庆（五省一市）等地区，单独依靠某一地区政府难以解决秦巴山脉区域的整体性问题。目前秦巴山脉区域整体发展也表现出不同部门和行政区横向 / 纵向切割、缺乏统筹协调与统一行动 [12]，周边城市地区经济联系较弱、产业同质化现象严重 [13]，空间布局不合理 [14]等问题，需要建立区域内各地方政府之间的协同治理机制。相关的理论与应用研究具有迫切性。

本文基于组织间合作网络理论，从政府协同治理体系角度，探讨秦巴山脉区域构建政府协同治理体系的基本思路，以期为该区域的协同发展提供参考借鉴。

二、组织间合作网络理论

组织间合作网络起源于网络组织的管理学研究，是一些相关企业在长期的合作或相互作用过程中形成的一种相对稳定的合作形态。通过组织间合作网络成员间的集体决策和联合行动，相关参与者能够更快适应不断变化的技术和市场环境，有利于获取更多市场利益。因此，组织间能否建立一种长期、稳定的协同合作关系，直接影响了参与企业的长期收益。

组织间合作网络理论自 20 世纪 60 年代提出后，成为公共治理研究领域的热点方向。一般认为：①当各个组织从事相似的领域，并且拥有相互可以交换的资源时，组织间就形成了相互依赖且互补的关系 [15]；②组织间合作网络可以有效促使各个组织成员之间形成共同目标、遵循共同规则、持续进行互动和资源交换 [16]；③组织间合作网络内的各个成员通过相互间的契约安排而非行政命令，实施集体决策和联合行动，将为整个网络和网络内的组织成员带来更大收益 [17]；④组织间网络成员相互之间的交往历史会影响平等关系和共同规则的建立，互动的时间越长、交易的频率越高，所有成员之间越是能够建立更为稳固的社会关系；⑤由于各主体之间的成本和收益分配问题始终存在，威胁相互依赖和信任，需要“第三方”来协调各主体之间的利益关系，通常为网络中具有高度公信力的主体，或不在网络内、不存在利益分享关系的主体。

组织间合作网络理论在我国也得到了有效的实践应用。近年来，长江流域综合治理取得很大成效，重要原因在于流域内的 11 个省市之间形成了组织间合作网络，进行了协同有效的治理。如前所述，建立组织间合作网络的基础是各成员具有相同目标、地位平等，并通过持续不断的资源交换而互通有无、取长补短，从而达成治理目标。作为单一省市，其行政治理资源有限，难以独立解决长江流域综合治理这一整体性问题；但由于目标相通、地位平等，就易于形成组织间合作网络；成员之间能够相互提供和交换治理资源，从而促成解决流域综合治理问题。另外，国家层面组建的“推动长江经济带发展领导小组办公室”，作为组织间合作网络的“协调人”，保障了组织间合作网络的稳定、协同与联动。截至 2018 年 4 月 [18]，长江流域非法码头中有 959 座已彻底拆除、402 座已基本整改规范，饮用水源地、入河排污口、化工污染、固体废物等专项整治行动扎实开展，长江水质优良比例由 2015 年年底的 74.3% 提高到 2017 年第三季度的 77.3%。

三、秦巴山脉区域协同治理的现状及问题

同处于秦巴山脉区域的五省一市，很早就开展了跨域合作：①早在 1986 年，湖北十堰、襄樊、神农架林区、荆门，陕西安康、商洛，河南南阳、洛阳，四川达州等 4 省 9 市（区）成立了“中西部经济技术协作区”，其合作从区域产业拓展到生态环境保护与生态文明建设等纵深领域；② 2002 年由巴中、汉中、广元 3 市率先发起的川陕片区旅游协作会议，在 2008 年吸引甘肃省陇南、天水等城市加入；③ 2010 年，四川省万源市、通江县，重庆市城口县和陕西省镇巴县、紫阳县签订《秦巴山区扶贫统筹试验区合作协议》，共建秦巴山区扶贫统筹试验区；④ 2014 年，四川省达州市联合广安、南充、巴中、汉中、安康、十堰、万州、涪陵等地打造“秦巴地区区域发展与扶贫攻坚合作示范区”，并与陕西、重庆相邻县（区）开展连片扶贫合作；⑤ 2015 年，四川、陕西、甘肃 3 省 6 市的国家税务局、地方税务局签署《秦巴山区部分地市税收合作协议》，在税收政策执行、纳税服务、信息共享等方面展开深度合作；⑥ 2019 年，巴中、汉中两市签订了战略合作框架协议，在基础设施互联互通、文旅融合发展、脱贫攻坚、产业发展、乡村振兴等诸多方面开展深化交流与合作。

聚焦秦巴山脉区域，相关省市之间形成了一定的跨域合作机制，但仍然面临一些问题。

（1）各省市之间的跨域合作“碎片化”现象较为明显，尚未提出系统性的思路和规划。五省一市仅仅就当前秦巴山脉区域工作中矛盾较为突出的部分环节或领域的问题展开合作，没有形成有关秦巴山脉区域发展的统一、整体和长远方案，导致区域综合治理成效难以显现。

（2）各省市之间的跨域合作程度尚浅，表现为重协议轻落实。秦巴山脉区域相关的跨域合作大部分仍停留在以论坛、联盟等为载体的合作层次，呼吁和建议较多，但真正形成相关地方政府实际合作行动的较少。即使一些地方政府间达成了一些合作协议，其实际落实中仍有很多待解决的细节问题。

（3）各省市之间的合作领域较窄，参与主体较少。秦巴山脉区域在行政区划上包含了 119 个县（市、区），但是达成相关合作协议的县市占比不足30%，且参与主体较少、行政层级较低。另外，合作协议集中于旅游、环保等领域，对共同推动秦巴山脉区域发展的综合贡献度不高。

四、 秦巴山脉区域跨域性政府协同治理体系的构建思路

秦巴山脉区域作为“生态高地、发展洼地” [10]，五省一市之间只有通过加强协同合作，构建起区域政府组织间合作网络，才能系统性解决秦巴山脉区域目前发展中面临的重大问题。

（一）构建跨域性政府间合作治理网络的可行性

秦巴山脉各地政府间具有建立组织合作网络的基础和条件。秦巴山脉治理问题是不同地区政府共同面对的，且某一地区特定问题的治理和解决依赖于其他地区对该问题的治理状况，因此秦巴山脉各地区政府之间具有较强的相互依赖性。同时，各地区政府各自拥有的特定治理资源可以相互交换、协作和配合，具有在更广范围、更深程度上促进秦巴山脉区域发展的潜力。各地区同级政府之间相互交换治理资源，有助于促进秦巴山脉区域的合理规划与布局、资源优化配置和共同快速发展。

组织间合作网络成员之间的资源交换和互动协调，可以促进秦巴山脉区域内各地政府之间形成良好的协作关系。区域内各地政府之间互动的时间越长、治理资源交易的频率越高，成员之间越是能够建立更为稳固、互惠互利的合作关系。这种合作关系促成整个秦巴山脉区域的长期稳定发展，并且合作环境是稳定或可预期的。区域内各地政府间的组织间关系将倾向于复制这种成功，进而更深层次、更广范围的合作获得鼓励和加强，最终促使各地政府更加深入地嵌入合作组织网络。

（二）构建跨域性政府协同治理体系的思路

行政治理单位的组织间合作网络存在演化路径（见图 1）。最初，由于行政治理权限的分割，各地区政府间不存在协同合作关系，没有构建起组织间合作网络。出于实现共同治理目标的内在需求，各地区政府之间逐渐开始相互交换治理资源、取长补短，形成了一个分享资源、共享收益的组织间合作网络。这种基于内生需求而产生的组织间合作网络，是一种“弱”组织间合作网络，形式相对松散。这是由于各区域行政治理单位之间缺乏信任，并没有形成统一、完整的合作规则，常常在利益分享环节出现冲突；一旦某个行政治理单位认为自身并未获取满意收益，它将倾向于退出这个组织间合作网络。

图 2 不同层级政府间组织合作网络相互关系示意图

如前所述，较低级行政治理单位出于实现共同目标的内在需求而建立的组织间合作网络，是一种松散的、“弱”的关系。这种组织间合作网络的治理成效往往会大打折扣，从而解释了当前秦巴山脉区域的很多地方政府即使建立了协作关系，区域综合治理成效仍然不够显著的原因。

（三）秦巴山脉区域构建政府间合作治理体系

显然，秦巴山脉区域内省际之间的合作治理网络，如果仅仅是出于内在需求而形成的，其关系也是“弱”网络关系。因此，应当由国家层面扮演“终极中间人”的角色，推动构建起省际政府之间的合作网络关系，从而切实推动秦巴山脉区域协同发展。此外，组织间合作网络理论不仅重视网络成员目标的一致性，而且强调网络成员间的平等性。为此，秦巴山脉区域可“自上而下”地建立同级政府间三级协同合作治理体系：省级、地市级和县级，通过三级协同治理网络，确保各级组织网络的稳定性。

具体来说，秦巴山脉区域政府间合作治理体系可构建如下：①国家层面设立相关机构，或赋予某个部门相关职能，使其能够协调秦巴山脉区域内各省及直辖市之间的治理资源，推动区域内各省及直辖市之间形成协同治理关系，共同促进秦巴山脉生态环境保护、经济社会发展等；②各省及直辖市成立对应机构，或赋予相关对应部门特定职权，使其不仅能协调推动该省或该直辖市行政管辖范围内各地级市之间的合作关系，而且能够在中央的协调指导下与秦巴山脉区域内其他省及直辖市的对应部门进行对接，协调推动本省或直辖市与其他省及直辖市之间的协同治理关系；③各地级市成立对应机构，或赋予相关对应部门特定职权，使其不仅能协调推动该地级市行政管辖范围内各县或县级市之间构建合作治理关系，而且能够在中央和其所在省或直辖市的协调指导下与其他地级市对应部门对接，协调推动本地级市与其他地级市之间的协同治理关系。

五、 秦巴山脉区域跨域性政府协同治理组织间合作网络的发展建议

（一）加强顶层架构设计

分析京津冀和长江流域的综合治理，取得良好成效的重要原因在于国家重视和科学组织，通过全域性顶层设计和谋划，为长期有效治理提供了关键性、基础性的条件。秦巴山脉区域可持续发展涉及整个区域内经济社会事业发展的多个方面，只有先期做好顶层设计，科学布局并合理制定全域性的发展和保护规划，统筹并协同区域内各级政府的行政资源，才能切实推动秦巴山脉区域各项事业的可持续发展。

（二）国家层面设立专门协调机构

秦巴山脉区域可持续发展涵盖了环境保护、资源开发、经济发展、结构调整等多方面的重大课题，依靠单一部门、单一行政治理单位难以同时达成这些多重目标，还存在着“顾此失彼”的风险。因此，建议在国家层面设立专门协调机构，落实好组织间合作网络“终极中间人”的角色，统筹和协调各省（市）共治，推动形成“有省无界、有区无障、资源共享、责任共担、合作共赢”的大秦岭共治机制。

（三）发挥重点建设工程的渠道引领作用

重点建设工程普遍都需要不同地区政府或不同部门的协调推动。围绕国家总体发展目标和建设规划，针对性设置秦巴山脉区域的重点工程或项目，引导区域内各级地方政府加强协同合作，共同推动发展目标。在现阶段，围绕“脱贫攻坚”工程目标，按照《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020 年）》及其建设任务部署，推进区域各地政府之间步调保持协同一致，协调和提升各地政府之间的合作治理水平；2020 年后，围绕进一步巩固扶贫成果的目标来设置相关发展项目，引导区域内各地政府协同合作水平更上台阶，保障和提升秦巴山脉区域综合治理的质量和成效。

（四）鼓励秦巴山脉区域各地政府间的人员交流

政府行为学认为，维护其治理区域的利益是该地政府合理存在的基础，但也伴生了政府“地方保护主义”行为和难以与其他地区政府协调的倾向。建议设立常态化的秦巴山脉区域各地政府之间的人员交流、交换机制，通过人员交流促进换位思考，推动区域内各地政府形成秦巴山脉区域综合治理的基本共识与长远目标，由此支撑构建活力高效的组织间合作网络。

六、结语

秦巴山脉区域地理空间广阔、自然资源丰富，发展相对落后的现状难以掩盖其巨大发展前景。与国家提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标相呼应，切实提升秦巴山脉区域的政府治理水平，才能更好推动区域经济发展、巩固扶贫攻坚成果、促进生态环境保护。

为了促进秦巴山脉区域综合治理和经济社会各项事业发展，必须树立秦巴山脉区域“一盘棋”的认识，推动区域内各地政府之间构建合作治理网络，形成协同治理体系，走好协同治理之路。通过国家层面的协调和指导，建立秦巴山脉区域三级协同治理体系，形成区域内各地政府之间相互信任与合作的关系，建立高效的治理资源交换机制和公平的利益共享机制，共同促进秦巴山脉区域综合治理。

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