我国医学卫生健康事业投入的现状、问题与对策

王辰 , 王超 , 曹仲 , 焦荔蕊 , 金樟峰 , 薛澜 , 陈思邈

中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 1 -9.

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中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 1 -9. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2024.02.008
我国人口老龄化与医学卫生健康事业发展

我国医学卫生健康事业投入的现状、问题与对策

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Current Status, Problems, and Countermeasures of Health Investment in China

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摘要

本文围绕我国医学卫生健康事业的投入现状、存在问题及发展对策展开深入分析。通过系统阐述健康劳动力与健康产业在推动经济增长中的重要作用，指出发展医学卫生健康事业及健康产业不仅保障了民众的福祉，还是促进经济社会高质量发展的关键因素。本文对医学卫生健康事业投入的规模与结构进行横向与纵向比较，显示相比于国际水平，我国仍存在卫生总费用占GDP比重待提升、政府卫生投入待提高及筹资结构待优化等问题。据此，本文建议：转变对医学卫生健康事业投入的传统观念，强化社会对医学卫生健康事业投入重要性的认识，将医学卫生健康事业发展目标纳入有关考核；加大对医学卫生健康事业投入的规模，建立稳定、可持续、多元的政府卫生投入机制，整合多元、多形式的社会资源，拓宽卫生筹资渠道；提升医学卫生健康事业投入的效率，建立以人群健康指标为导向的投入、监督和评价机制，促进医学卫生健康事业治理现代化。文章呼吁高度重视医学卫生健康事业在经济发展中的重要作用，以实现健康与经济的协同发展。

Abstract

This study analyzes the status, issues, and strategies of investment in China's medical and health sector. It underscores the critical role of a healthy workforce and health industry in driving economic growth, noting their importance for both public welfare and high-quality socio-economic progress. Through horizontal and vertical comparisons, the study highlights key issues: the low proportion of health expenditure to GDP, insufficient government investment, and an underdeveloped financing structure relative to international standards. Based on these findings, the study recommends: (1) shifting traditional perspectives on health investment to emphasize its critical importance, and incorporating health sector development goals into relevant performance evaluations; (2) increasing the scale of investment, establishing a stable, sustainable, and diversified government funding mechanism, integrating various forms of social resources, and expanding health financing channels; (3) enhancing investment efficiency by adopting a population health indicator-based framework for investment, monitoring, and evaluation, thereby advancing health governance modernization. The study advocates for positioning the medical and health sector at the core of economic development to achieve a synergistic advancement of health and the economy.

Graphical abstract

关键词

群医学 / 卫生经济 / 医学卫生健康事业投入 / 健康产业 / 宏观效率

Key words

population medicine / health economics / health investment / health industry / macro-level efficiency

引用本文

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王辰,王超,曹仲,焦荔蕊,金樟峰,薛澜,陈思邈. 我国医学卫生健康事业投入的现状、问题与对策[J]. 中国工程科学, 2024, 26(6): 1-9 DOI:10.15302/J-SSCAE-2024.02.008

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一、 前言

当前，我国正置身于人口健康问题日益复杂多元的背景之下，医学卫生健康事业在其发展历程中面临着诸多严峻挑战。传染病等公共卫生危机对疾病预防、控制和治疗体系构成了严重冲击。与此同时，心血管病、癌症、呼吸系统疾病等非传染性疾病已成为居民健康的首要威胁。非传染性慢病导致的死亡人数占比从2002年的80%显著增长至2019年的88.5%，其中心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病和糖尿病致死人数分别占2019年死亡人数的47.1%、24.1%、8.8%和2.5%[1]。此外，中国老龄化问题日益严峻，截至2023年年底，全国60岁及以上人口约有3亿人，占全国总人口的21.1%[2]；65岁及以上人口约达2.2亿人[3]。

医学卫生健康事业是一系列旨在维护和促进人群健康的活动和体系[4,5]。在应对健康挑战的过程中，我国医学卫生健康事业的发展仍面临着总体投入待提高、投入结构待优化等问题。2020年，我国的卫生投入总费用仅占国内生产总值（GDP）的5.6%，远低于全球平均水平（10.9%）[6]。城乡间医疗资源配置差异显著，乡村医疗卫生人员每千人口比例仅为城市的64.9%[7]。医学卫生健康事业不仅是确保民生福祉的基石，更是国家经济持续增长不可或缺的支撑力量。因此，深入剖析医学卫生健康事业投入的现状、问题、作用及未来的发展方向具有深远意义。

医学卫生健康事业的经济价值研究是一个多维度、跨学科的领域，故可从宏观、中观及微观三个层面展开。宏观层面的研究通常聚焦于社会资源如何分配至卫生领域中，探析医学卫生健康事业对国家宏观经济发展的影响[8]。中观层面的研究通常关注如何分配卫生资源至健康促进、疾病预防、诊断、控制、治疗、康复等（简称“促防诊控治康”）各领域，以最大化民生福祉。世界银行在《疾病控制优先事项》（第三版）[9]中提供了关于各领域医疗卫生干预的成本效益测算，以期提升卫生资源分配效率。微观层面的分析则专注于评估具体某一项医疗卫生干预措施[10]的成本效益，以期利用最小成本实现同等健康效果。

目前，关于我国医学卫生健康事业投入的经济价值和疾病经济负担的研究尚存在诸多空白之处，尤其是宏观层面的研究较为匮乏。本文首先基于当前我国医学卫生健康事业的发展需求，阐明医学卫生健康事业助推经济发展的关键作用；其次，通过将我国的卫生投入情况与全球情况进行对比，深入剖析我国在卫生投入领域存在的问题；最后，提出发展我国医学卫生健康事业的对策与建议。开展此项综合研究，对于突破我国医学卫生健康事业的发展瓶颈，实现长期的社会经济效益具有重要意义。

二、 医学卫生健康事业对经济发展的作用分析

（一） 健康劳动力是经济增长的稳固基石

健康劳动力是驱动经济发展的核心要素。如图1所示，医学卫生健康事业主要通过以下三个途径推动经济发展：提升人力资本、积累物质资本和提高全要素生产率。第一，健康的个体通过降低因病缺勤率和接受培训提升人力资本积累。健康的劳动力因病缺勤的减少，能够提升生产率和劳动参与率，而且其更倾向于接受教育和职业培训，从而提升技能并延长职业生涯。研究表明，每增加1年的预期寿命，平均识字率可提高0.7个百分点，教育年限增加0.1年[11]。第二，健康的劳动力能够促进物质资本积累。减少的不必要的医疗开支有助于增加储蓄或投资，世界卫生组织发布的报告显示，较高的疾病发病率会抑制基础设施投资的经济回报。第三，健康的劳动力能够提高全要素生产率，通过更长时间和更高的工作效率促进技术创新。研究表明，恶性疟疾的发病率每增加1%，全要素生产率将下降0.6%~0.8%[12]。

（二） 健康产业是经济增长的新兴引擎

健康产业在促进就业、市场需求扩张以及科技创新方面发挥着拉动经济增长的重要作用。尽管现阶段对于健康产业的范畴尚未达成一致[13,14]，导致统计口径不统一，难以直接进行纵横向对比，但是健康产业的规模持续扩大已然成为不争事实。《“健康中国2030”规划纲要》预测，至2030年健康服务业总规模将达到16万亿元。① 健康产业的快速发展，特别是在医疗设施建设、药品生产、医疗技术研发等细分领域，创造了大量的就业机会。这些领域不仅需要多种专业人才，也为广泛的劳动力就业提供了各类工作岗位。例如，2016年，我国健康产业相关的就业人口已达1.21亿人，占总就业人口的15.6%[15]。② 健康产业的扩张可显著增强市场需求。通过提升本土药品和医疗器械的生产能力，能够减少对进口产品的依赖，既满足了国内的医疗需求，也提升了我国在国际市场的竞争力，有助于优化外贸结构。③ 健康产业还是科技创新的重要源泉。为满足健康产业的发展需求，持续的研发投入在医疗技术和药品研发领域催生了众多创新成果。卫生投入对医疗科技创新的促进作用不容小觑，如美国医疗保险覆盖面的增加显著推动了医学科技的进步。美国的医疗保险覆盖将1965—2005年的医学科技创新速率提升了57%，将1965—1990年的医学科技创新速率提升了39%[16]。据统计，2022年我国医药制造业的研究与试验发展经费达到1048.9亿元[17]，占GDP的0.09%，GDP占比低于世界经济与合作发展组织国家的平均水平（0.19%），展现出巨大的增长潜力与广阔的发展空间[18]。

（三） 健康经济是经济增长的核心支撑

卫生总费用作为衡量健康经济规模的重要指标之一，与人民群众的健康状况及国家的经济发展紧密相连。研究表明，随着人均GDP的提升，国家对医学卫生健康事业的投入通常会呈现上升趋势。鲍莫尔现象揭示了一个规律：随着社会经济的发展，国家对医学卫生健康事业的投入占GDP的比重会不断增加，这既是对提高人民健康水平需求的响应，也是应对医疗卫生劳动力相对成本上升这一经济发展所面临挑战的必然选择[19]。随着全球人口老龄化日益加剧，人口结构改变带来的劳动力规模缩减，对医疗保障、社会养老体系乃至宏观经济发展构成了压力与冲击[20]，因此，亟需发展健康经济，实现健康老龄化[21]。

综上所述，医学卫生健康事业在驱动经济可持续增长方面发挥着核心作用。① 健康劳动力是经济增长的稳固基石，通过提高人力资本、促进物质资本的积累及高效利用、提升全要素生产率，为经济发展注入了强劲动力。② 健康产业不仅创造了丰富的就业机会，还有助于扩大市场需求，同时推动医疗技术和药品研发领域的科技创新。③ 健康经济的迅速增长和规模的不断扩大，其在GDP中的占比持续上升，在国家经济结构中的重要性日益增强。总体而言，发展医学卫生健康事业及健康产业，不仅保障了民生福祉，还是促进经济社会高质量发展的关键所在。

三、 我国医学卫生健康投入的现状与问题

医学卫生健康事业的投入规模，通常采用卫生总费用这一指标来予以量化和评估。卫生总费用指一个国家或地区在一定时期内，为开展卫生活动从全社会筹集的卫生资源的货币总额。它反映一定经济条件下，政府、社会和居民个人对卫生健康的重视程度与费用负担水平[7]。

（一） 卫生总费用占GDP比重持续提升，但相比国际水平仍需进一步提高

1. 我国医学卫生健康事业的投入规模持续增长

根据国家统计局数据，自1978年以来，我国卫生总费用持续增加（见图2）。卫生总费用的年均增速为16.3%，高于GDP年均增速（14.1%），这充分体现了党和国家对人民健康和医学卫生健康事业的高度重视，我国人民健康水平显著提升，人均预期寿命增长到78.2岁，主要健康指标已跻身于中高收入国家前列[22]。医学卫生健康事业投入的水平既要与健康需求相适应，也要与经济社会发展水平相匹配[23]。国际惯用衡量国家卫生投入水平的指标是卫生总费用占GDP比重，此指标能够反映整个国家和全社会对医学卫生健康事业的重视程度和投入力度。

统计数据显示，我国卫生总费用占GDP比重从1978年的3%上升至2022年的7%（见图3）。卫生总费用在GDP中所占比重持续提升。

2. 医学卫生健康事业投入的国际对比

为便于进行国际比较，研究采用世界银行的最新数据，统一年份与口径进行对比分析。有关数据和国家公布的卫生统计年鉴中的数据略有不同。我国总体医学卫生健康投入与国际相比仍存在一定差距。于GDP占比的视角而言，2020年我国卫生总费用仅占GDP的5.6%，低于同等经济发展水平中高收入国家的平均水平（6.1%），远低于全球平均的10.9%以及经济合作与发展组织成员国的平均水平（13.9%）。将我国与巴西、墨西哥和古巴这三个经济水平相近的国家进行比较时（根据世界银行2020年的数据，我国人均GDP为10 408美元，略低于世界平均水平的10 895美元。巴西的人均GDP为6923美元，墨西哥为8655美元，而古巴为9499美元），发现这些国家的卫生总费用占GDP的比重分别为10.3%、6.2%和12.4%，均高于我国。在人均医学卫生健康投入方面，我国与国际相比同样存在差距。2020年我国人均卫生费用为583美元，远低于世界平均水平（1177美元）和经济合作与发展组织成员国平均水平（5293美元），与墨西哥的539美元相近，但显著低于巴西（701美元）和古巴（1186美元）。研究发现，当卫生总费用在GDP中占比达到14%~16%时，方能最大化社会福祉[24]，而我国卫生总费用占GDP比重远低于这一理想区间。尽管我国在相对较低的投入水平下，医学卫生健康事业取得了相对较高的效益，这在很大程度上得益于医疗卫生机构与专业人员的付出和奉献，但从长远的可持续发展角度看，当前的投入模式正承受着巨大的压力。卫生资源投入的不足已经逐渐成为我国医学卫生健康事业发展的制约因素。诚如鲍莫尔现象所揭示的，若不能充分认识到对医学卫生健康事业投入持续增加的必要性，而是采取控制费用的策略，最终可能会损害医疗质量，尤其对弱势群体会造成更加不利的影响。

（二） 筹资结构不断优化，政府卫生投入力度亟待加大

1. 我国政府卫生投入概况

政府卫生投入是卫生筹资中公共筹资的重要组成部分，其规模和结构受人口学因素、疾病谱、影响健康的危险因素以及社会发展理念、经济水平、财政收入能力因素的影响。从另一个角度看，政府卫生投入亦是政府卫生支出的具体体现，即指各级政府用于医疗卫生、医疗保障补助、卫生和医疗保障行政管理、人口与计划生育事务性支出等各项事业的经费。

自1978年以来，我国政府卫生支出的规模逐年扩增，从最初的35亿元，增加至2022年的24 041亿元。政府卫生支出占GDP的比重从1978年的0.96%最高增长至2020年的2.16%。依据卫生总费用的核算方法，卫生总费用由政府卫生支出、社会卫生支出和个人卫生支出组成。我国政府卫生支出从1978年的32.2%开始增长至1985年的38.7%，随后历经了连续15年的下滑，至2000年降至最低点（15.5%），随后逐步回升（见图4）。

2009年，财政部等五部委联合发布《关于完善政府卫生投入政策的意见》[25]，其中明确提出应逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重。虽然2009年以来我国政府卫生支出规模不断扩大，但其占比却呈现出较大波动；2009—2011年逐步上升，2012—2016年维持在30%左右，随后呈现下降趋势。

2. 政府卫生投入的国际对比

与我国对政府卫生支出的定义不同，世界卫生组织及世界银行的定义概念更为宽泛。广义政府卫生支出包括政府在卫生领域的直接投入及间接投入，如企业劳保、商业医疗保险的补贴等。为便于国际间对比分析，以下数据均源自世界银行的最新统计。于GDP占比的视角而言，我国政府卫生支出占GDP比重相对较低。2020年，我国政府卫生支出占GDP比重仅为3.1%，而全球平均水平为6.9%，经济合作与发展组织成员国平均水平为9.1%，巴西、墨西哥和古巴则分别为4.6%、3.3%和11.4%。于占政府总支出比重的视角而言，2020年，我国政府卫生支出占政府总支出的8.4%，这与全球的10.6%及经济合作与发展组织成员国的18.6%相比存在明显的差距。而巴西、墨西哥和古巴分别为10.7%、11.5%和16.4%。于占卫生总费用比重的视角而言，我国政府卫生支出占国家卫生总费用比重亦较低，2020年仅为54.7%，而全球平均水平为63.4%，经济合作与发展组织成员国平均水平为65.7%。德国、美国和日本分别达到了78.4%、56.8%和84.2%，巴西、墨西哥和古巴分别为44.7%、52.9%和91%。

世界卫生组织将“发生灾难性卫生支出的人口比重”作为评估医疗卫生可负担性的重要指标。当家庭自付卫生支出占家庭支出比例超过25%时，即视为发生灾难性卫生支出。世界卫生组织数据显示，我国发生灾难性卫生支出的人口比例为6.9%，在全球163个国家中位居第7，仅优于安哥拉、尼加拉瓜、格鲁吉亚、孟加拉国、阿富汗、津巴布韦等国家，远高于与我国人均收入相当的巴西（1.9%）和墨西哥（1.2%）。

当前，受国际形势影响，经济下行压力加大，在此情势之下，我国更需要充足、稳定和可持续的政府卫生投入来保证医学卫生健康事业的可持续高质量发展。

（三） 财政拨款投入占医院总收入比例略有增加，但仍难以满足医院发展需要

建立和完善财政投入机制是深化医药卫生体制改革的关键，政府卫生支出中的财政拨款收入对医疗卫生机构的运行发展、保障医疗卫生的公益性和医疗质量具有重要意义。

根据卫生统计年鉴及有关研究[26]，在排除疫情影响后，2010—2019年，二级公立医院和三级公立医院财政拨款收入占医院总收入比重分别约为11%和7%，医疗机构正承受着一定的财务压力，不仅妨碍了医疗机构的正常运作，还挫伤了医疗卫生人员的职业积极性。（见图5）。

我国的医疗价格远低于世界平均水平。我国门诊和住院病人次均医疗费用分别约为世界平均水平的77%和41%，为巴西的40%、墨西哥的35%、古巴的58%。

2021年，我国二级公立医院中，有高达40%的机构陷入亏损境地[27]。2020年，753家三级公立医院医疗盈余为负，占比达43.5%，全国范围内，20个省份的医疗盈余为负，占比高达62.5%，比例分别较2019年增加25.9个百分点和56.3个百分点[28]。

由于医疗资源的投入不足，致使我国医疗卫生的供给能力和实际需求之间的罅隙持续扩大，这不仅可能严重阻碍我国医学卫生健康事业的发展，而且可能影响医疗卫生政策制定的科学性、合理性和实施的有效性。

四、 对策建议

（一） 转变对医学卫生健康事业投入的观念

1. 深化社会对医学卫生健康事业投入重要性的认识

深化全社会对医学卫生健康事业投入重要性的认识，强调对健康的投入不仅是构筑公共卫生安全防线的基石，更是驱动经济增长、促进社会文明进步和增进民生福祉的核心要素，是实现可持续发展的关键支撑。

应转变“将卫生总费用的较快增长视为负面问题”的观念。增加的卫生总费用并非简单等同于“看病难、看病贵”，相反，它反映了现有医学卫生健康资源的增长速度仍未完全赶上人民日益增长的健康需求，这在一定程度上是“看病难、看病贵”的原因之一。要意识到卫生总费用的上升是经济发展不可避免的一部分。

2. 将医学卫生健康事业发展目标纳入有关考核

推动健康发展目标融入国家宏观发展目标，将医学卫生健康事业发展目标以及指定的投入规模和健康管理要求明确纳入相关单位工作考核指标中，根据经济发展水平和社会需求，逐步增加政府在医学卫生健康事业的投入，有计划、分阶段、按步骤达到或超过全球平均水平，以保障医学卫生健康事业的稳健发展，满足人民群众的基本健康需求。

（二） 加大对医学卫生健康事业投入的规模

1. 构建稳定、可持续、多元的政府卫生投入机制

建议扩大中央财政在卫生领域的投入规模。当前，地方政府承担的卫生投入责任大于其财力，地方政府支出约占政府卫生支出的70%，而地方财政收入仅占全国财政收入的50%[29]。同时，可借鉴国际经验，对烟草、酒类、甜味食品等增设专项税，增加的收入定向用于卫生健康领域，实现多元的政府卫生筹资来源。

2. 整合多元、多形式的社会资源，拓宽卫生筹资渠道

倡导创新发展健康保险、社会互助和慈善基金体系，增加筹资来源，满足不同收入人群的健康需要。鼓励发展商业保险，以满足中高收入人群的多层次医疗需求，巩固其对基本医疗保险的补充作用，为民众根据个人需求和经济能力选择个性化医疗项目提供可能。同时，鼓励社会互助和慈善组织的发展，为罹患特殊疾病或经济困难的群体提供额外的保障。此外，推动科技与产业的深度融合，以健康产业拉动事业发展。鼓励高校、科研机构与企业建立合作伙伴关系，加速医学健康科技成果转化，形成良性循环的发展格局。建议设立国家医学健康科学基金，积极推动国家医学科技创新体系与生态建设，通过科技进步为医学卫生健康事业及健康产业的繁荣发展奠定坚实基础。同时，吸引社会资本投入医疗科研领域，激发医学健康科技的创新与应用。

（三） 提升医学卫生健康事业投入的效率

1. 明确建立以人群健康指标为导向的投入、监督和评价机制

建议深入推广注重恢复、维护、增强人群及人类、众生、生态的整体与长远健康的知识、技术、艺术、学术体系的“群医学”理念[30]，建立以“群医学”而非“临床医学”为导向的评价体系，将“群医学”相关指标纳入各级卫生机构和人员的绩效考核。具体而言，可引入照护层径（care cascade）概念，该概念是指对照护对象从应予照护到实现照护目标的过程中，实施照护的阶段性水平与路径。该指标描述了人群层面的筛查率、诊断率、治疗率和疾病控制率的各个阶段[31,32]，可作为一类有效体现“群医学”理念的指标，引导卫生资源配置从以个体疾病为中心向以人群健康为中心转变。

2. 促进医学卫生健康事业治理现代化，全面提升效率

依托人工智能、大数据等现代信息技术，建立科学卫生决策系统，引导卫生资源优先投入到具有高成本效益的干预措施中；组建专业机构对包括社会办医院在内的各类医疗机构定期进行绩效评估，并将评估结果作为获取政府补助和政策支持的重要依据，推动资金向绩效优异的医疗机构流动。

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中国工程院咨询项目“医学卫生健康事业投入的经济价值研究”(2022-XBZD-14)

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