新形势下我国应对人口老龄化的策略研究

刘维林 ,  杨勇 ,  李志宏 ,  林宝 ,  郝晓宁 ,  张文娟 ,  谢立黎

中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 19 -31.

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中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 19 -31. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2024.06.002
我国人口老龄化与医学卫生健康事业发展

新形势下我国应对人口老龄化的策略研究

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Research on Strategies for China to Address Population Aging in the New Situation

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摘要

积极应对人口老龄化是我国重要的国家战略，事关国家发展全局与亿万百姓福祉，对促进社会和谐稳定、经济可持续发展和维护社会公平正义具有重要意义。本文总结了我国在应对人口老龄化方面取得的一系列进展，在老龄化程度持续加深、区域差异日益显著、人口预期寿命进一步延长、老年人口素质不断提升以及新兴技术发展的新形势下，我国面临社会经济发展不均衡、人口负增长加剧老龄化进程、老年人群长寿不健康、健康服务体系服务尚不健全、老年“数字鸿沟”等新的挑战。研究提出我国在应对人口老龄化方面的关键举措，包括构建生育友好型支持体系、健全健康服务体系、推进社会养老服务体系高质量发展、推动以健康老龄化为导向的社会保障体系改革、构建“老有所为”支持体系、推进老年健康产业高质量发展，以及推动工程科技助力老年服务与产品创新，打造一个更加友好的社会环境。

Abstract

Actively responding to population aging, as an important national strategy of China, has a bearing on the overall situation of national development and the well-being of hundreds of millions of people, and is of great significance in promoting social harmony and stability, sustainable economic development, and the maintenance of social equity and justice. China has made a series of progress in coping with population aging. However, under the new situation of continuous deepening of the degree of aging, increasingly significant regional differences, further extension of the life expectancy of the population, continuous improvement of the quality of the elderly population, and development of emerging technologies, China is still faced with new challenges such as unbalanced socio-economic development, negative population growth aggravating the aging process, unhealthy longevity of the elderly population, lack of a sound health care service system, and the "digital divide" among the elderly. In the future, China needs to make further efforts to cope with population aging, including building a birth-friendly support system, improving the health service system, promoting the high-quality development of the social service system for the elderly, pushing forward the reform of the social security system oriented to healthy aging, building a support system for "active aging", pushing forward the high-quality development of the elderly health industry, and promoting engineering science and technology to help innovate services and products for the elderly, and creating a more friendly social environment.

关键词

人口老龄化 / 积极老龄化 / 健康老龄化 / 健康服务体系 / 老年友好环境

Key words

population aging / active aging / healthy aging / healthcare system / age-friendly environment

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刘维林,杨勇,李志宏,林宝,郝晓宁,张文娟,谢立黎. 新形势下我国应对人口老龄化的策略研究[J]. 中国工程科学, 2024, 26(6): 19-31 DOI:10.15302/J-SSCAE-2024.06.002

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一、 前言

积极应对人口老龄化，促进老龄事业和老龄产业协同发展，确保老年群体能够共享中国式现代化与高质量发展带来的福祉，已成为推动实现中国式现代化的重大课题。我国的老年人口规模庞大，并已进入持续的高增长阶段。《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》最新数据显示，截至2023年年底，60岁及以上老年人口数量接近2.97亿人，占总人口的比重为21.1%，65岁及以上人口占比为15.4%[1]。我国已经进入中度老龄化阶段，预计到2035年，我国60岁及以上的老年人口数量将突破4亿人，占比超过30%，进入重度老龄化阶段。当前，我国老龄化进程呈现数量大、速度快、差异大、任务重的特点[2]，高龄化与空巢化趋势致使问题更趋严峻。积极应对人口老龄化、推动人口高质量发展是当前我国社会发展面临的重要任务。面对客观复杂的老龄社会形势，党的十九届五中全会适时提出了积极应对人口老龄化的国家战略。中共中央 国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》明确指出，有效应对人口老龄化，事关国家发展全局、亿万百姓福祉与社会和谐稳定[3]。同时，党的二十大报告再次强调了人口发展与经济社会发展的紧密联系。

在当前新形势下，老龄化已成为人口发展的新常态，也是今后较长一段时期内我国的基本国情。学界同仁已围绕积极应对人口老龄化的中国模式[4~7]与国际经验[8]做了全面深入的探讨，分析了我国老龄化进程的基本情形与时代背景，总结了我国积极应对人口老龄化的主要成就、面临挑战与治理优势，展望了积极应对人口老龄化道路的经验启示、基本方略与发展思路。

本文在既有研究基础上，结合最新的人口老龄化特征与政策实践进展，总结我国当前应对人口老龄化面临的新形势与新挑战，分析当前存在的突出问题和面临的挑战，并在此基础上提出关键举措，旨在为积极应对人口老龄化提供有益参考。

二、 我国应对人口老龄化取得的进展

（一） 老年人健康素养持续提高

健康素养影响个人健康结局的广泛性和居民低健康素养水平给国家卫生资源投入及利用带来的负面效应均引起国内外学术界的广泛关注[9]，因此提高老年人健康素养成为我国老年健康促进的重点之一。2019年以来，国家卫生健康委员会连续五年举办全国老年健康宣传周活动，宣传老年健康科学知识、老年健康相关政策。为从源头上预防或延缓老年人失能失智的发生，2021年，国家卫生健康委员会印发通知[10]，确定在北京、山西等13个省（区、市）组织开展老年人失能（失智）预防干预试点工作。同时印发《阿尔茨海默病预防与干预核心信息》，持续开展世界阿尔茨海默病日宣传活动。统计数据显示，2018—2022年，我国60~69岁老年人健康素养水平（指具备健康素养的人占总调查人数的百分比）从6.95%上升到12.34%[11]。全国人口普查数据显示，老年人总体健康水平持续改善，老年人自评健康状况为“健康”的占比从2010年的43.82%上升到2020年的54.64%[4]。

（二） 老年健康服务体系逐步完善

老年护理服务稳步发展。2019年12月，国家卫生健康委员会等部门联合发布通知[12]，从吸纳老年护理服务机构、护理分级诊疗体系构建、促进基层医疗卫生机构建设、加快护理从业人员培养、创新老年护理服务模式等方面出发，多措并举持续提升完善老年护理的医疗服务供给。康复医疗服务供给持续增加。2021年6月，国家卫生健康委员会会同国家发展和改革委员会等8部门印发《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》[13]，强调通过使医疗资源丰富地区的部分医院转型为康复医院、鼓励引导社会化力量发展大型康复医疗中心、增加康复医学科门诊、创新发展康复医疗服务网络等措施来完善各地现有老年康复医疗服务供给。

安宁疗护试点工作不断推进。在第一批试点的基础上，确定上海市为第二批全国安宁疗护试点省（市），北京市西城区等71个市（区）为安宁疗护试点市（区）[14]。老年人的心理健康服务获得持续关注。国家实施为期两年的老年人心理关爱项目，覆盖全国1600个城市社区与320个农村行政村，并于2022年发布《关于开展老年心理关爱行动的通知》[15]，提出未来三年要在全国广泛开展老年心理关爱行动，以进一步提升老年群体心理健康水平。

养老服务清单制度初步建立。重点针对老年群体面临失能、残疾、无人照顾等困难时的基本健康养老服务需求，由国家提供基础性、普惠性、兜底性的支持，并逐步建立覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系。持续扩大养老服务供给。在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务[16]。加快发展农村养老照料服务，推进乡镇区域养老服务中心建设，增加村级养老服务点[17]，提升整体照料服务水平。

（三） 基层健康服务能力不断强化

实施基本公共卫生服务项目，国家卫生健康委员会联合财政部、国家中医药管理局推动完善老年人健康管理服务规范。2021年，接受健康管理的65岁及以上老年人数达12 708.3万人[18]，接近400万残疾老年人获得基本康复服务[19]。推动家庭医生签约服务发展，提升上门服务覆盖面，关注特殊人群需求，使签约服务延伸至社区和家庭。2022年，国家卫生健康委员会联合五部门颁布指导意见[20]，强调将老年人群列为签约服务重点对象，享有优先权益。增加居家医疗服务供给，国家卫生健康委员会和国家中医药管理局鼓励各地市积极为行动不便的高龄、失能老年人及有医疗需求的老年患者提供居家医疗服务。北京、上海、广东等地积极探索家庭病床的管理和服务规范。

（四） 养老服务市场全面开放

养老服务市场开放性增强，养老产业市场活力显现，银发经济规模壮大。国务院办公厅发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》[21]明确了养老服务业“放管服”改革规划与布局，降低行业准入门槛，简化营利性养老机构设立流程，非营利性养老机构可设多个服务站点。鼓励外资参与，保障优惠政策。精简行政审批环节，允许符合条件的养老服务类社会组织直接向民政部门申请登记。支持新兴养老业态发展，为养老服务企业登记和经营提供便利并给予相应优惠政策。《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》[22]也高度重视养老服务和产品市场繁荣，基于老龄群体和未老人群的需求，重点谋划了智慧健康养老产品、康复辅助器具、老年旅游等七大潜力产业。

（五） 医养结合深入推进

医养结合强调以长期照护为核心，整合养老与医疗资源，为老年人提供专业化、连续性的健康服务[23]。我国已制定相关标准规范，并出台多项政策文件推动医养结合发展[24, 25]。在具体实施上，一方面提升服务质量，发布专门性政策文件[26]，支持各地医疗与卫生机构建设医养结合项目；另一方面注重示范引领，发布示范项目创建工作方案。同时，不断加强专业人才培养，创新服务模式，开展远程协同服务试点[27]。截至2022年年底，已有8.4万对全国医疗卫生机构与养老服务机构建立合作关系，医养结合机构达到6986家[28]。

（六） 老年社会保障制度建设稳步推进

构建世界上规模最大的社会保障体系。过去十年，我国基本养老保险参保人数从7.88亿人增至10.3亿人，城乡居民人均养老金翻倍。第七次全国人口普查数据显示，近40%的老年人依赖社会保障制度为主要生活来源，超越家庭供养。同时，经济困难的高龄、失能老年人补贴已实现省级覆盖，困难老年人最低生活保障应保尽保，凸显养老保障制度成效。医疗保障制度建设也取得显著进展，基本实现全民覆盖，基本医疗保险参保人数从5.4亿人增至13.6亿人。近年来，我国推进长期护理保险制度试点，保障失能老年群体享受护理服务。相关部门出台指导文件[29]，确定试点城市和省份，并扩大试点范围，为制度推进提供标准规范。2022年，49个试点城市中共有16 990.2万人参加长期护理保险，享受待遇人数为120.8万人[30]。加强多层次养老保险体系建设，鼓励发展第三支柱养老保险，截至2022年年底，个人养老金参加人数为1954万人[19]。

（七） 生育政策适时调整

为落实积极应对人口老龄化国家战略，以人口高质量发展支撑中国式现代化进程，我国适时根据人口国情，科学研判人口形势，进行渐进式的生育政策调整，以减弱出生人口减少带来的“底部老龄化”问题。2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“单独二孩”政策，随后《关于调整完善生育政策的意见》详细阐述了调整完善生育政策的重要意义与开展工作的总体思路。2015年，十八届五中全会提出了全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，满足了家庭生养两个孩子的意愿。2021年，中共中央政治局会议进一步明确提出，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。随后，生育休假、生育保险制度等配套性制度不断完善，各地在延长产假的基础上纷纷设立了陪护假和育儿假，不断促进生育友好型社会建设[31]。

（八） 老年人宜居环境不断优化

我国努力为老年人营造良好的社区环境、就医环境和社会氛围，推进居住环境的改善。通过创建全国示范性老年友好型社区，改善老年人的居住环境，目前已累计创建近3000个此类社区。稳步推进城镇老旧小区改造工作，2019—2021年，全国范围内累计启动了11.5万个城镇老旧小区的改造工程，直接惠及超过2000万户居民，此外还加装了5.1万部电梯，增设3万多个涵盖养老、助餐等需求的各类社区服务设施[32]。创建良好的就医环境。国家卫生健康委员会明确了老年友善文化等四项建设内容，并制定了便利老年人就医的举措。截至2021年年底，全国老年友善医疗机构建设取得进展，大量医院和基层医疗卫生机构设置了老年人“绿色通道”。营造孝老敬老的社会氛围。通过组织评选表彰和全国“敬老月”等活动，弘扬传统美德，营造良好的社会氛围。

（九） 老年“数字鸿沟”现象逐渐消减

国务院办公厅针对老年人在日常生活、出行、就医、消费等场景中使用智能化服务面临的种种不便，提出了一系列具体的重点任务。这些任务旨在解决老年人在使用智能技术过程中遇到的困难，以确保他们在数字化时代能够享受到更加便捷的生活。为了推动这些任务的落实，我国工业和信息化部、民政部等相关部门纷纷出台相应政策文件，明确责任分工，确保各项措施落地生效。同时，各级政府也积极响应号召，采取一系列实际行动，加快包含互联网网站与移动互联网应用在内的数字适老化改造，助力解决老年群体的智能技术使用难题。2020年以来，我国重点实施了“智慧助老”行动，坚持传统服务与智能化服务创新共存，鼓励社会各界积极参与，共同为老年人跨越“数字鸿沟”贡献力量。

（十） 老年人力资源开发积极推进

积极促进“老有所为”对经济社会发展和老年人健康都有利[33,34]。近年来，我国不断畅通“老有所为”渠道。2021年，国家印发方案推动退休医务人员服务基层[35]。同年，国家卫生健康委员会也发文鼓励退休医务人员到基层服务[36]。2022年，国家再次提出要发挥离／退休干部优势。老年教育持续推进，省级老年开放大学、基层学习点建设进程加快，如2022年教育部组织开展社区教育“能者为师”活动。老年文体活动加速发展，文体场馆针对老年人的普惠性增强，“文化悦美”等文化和旅游志愿服务行动深入推进，老年健身赛事、社区运动会等活动明显增加[15]。“银龄行动”持续开展，老年人才网上线，目前全国共有基层老年协会55万个，老年志愿者注册人数1600多万，占老年人口的6.3%，为经济发展和社会稳定做出了新的贡献[4]。此外，不少地区积极探索老年人参与志愿服务活动机制。例如，“时间储蓄”志愿服务模式在许多地方都进行了推广，日渐成为鼓励低龄、健康老年人参与社会活动的重要方式。

三、 我国应对人口老龄化的新形势与新挑战

（一） 我国应对人口老龄化的新形势

1. 老龄化程度持续加深

根据预测，“十四五”期间，我国60岁及以上老年群体的数量预计将突破3亿人，到2035年左右，我国的60岁及以上的老年人口数量将突破4亿人，60岁及以上老年人口占总人口的比重也将超过30%。届时，我国将迈入重度老龄化阶段[37]，到21世纪中叶，老年人口的总体规模将达到4.8亿人[38]，这将对经济社会各方面产生深远影响，对养老、医疗、社会保障等公共服务体系提出更高要求，对尊老敬老社会风气和年龄友好的社会环境需求也日益凸显。

2. 老龄化形势的区域差异显著

我国老龄化形势存在明显的区域与省际差异[39]，东北地区、中部地区、长江三角州地区、黄河中下游以及成渝城市群老龄化问题更加严重。一方面，这与地区经济发展水平、人口流动和城市化进程密切相关；另一方面，也与地区的生育观念、生育政策执行情况等因素有关。因此，在应对老龄化问题时，要充分考虑地区差异，实施有针对性的政策措施。

3. 人口预期寿命进一步延长

在过去几十年里，我国经历了巨大的社会变革和经济发展，人民生活水平不断提高，医疗卫生条件得到显著改善，从而推动了人口预期寿命的稳步增长[39]，这也使得老年人的健康需求日益增加。优化老年人医疗保障及照料服务体系，确保老年人享有基本医疗服务，进而实现高质量的长寿生活，是应对人口老龄化的关键议题之一。

4. 老年人口素质不断提升

我国老年人口平均受教育年限不断提高，科学文化素质显著提升，到21世纪中叶，老年人口的平均受教育年限预计可达10年[40]，这为我国经济社会发展带来了新的机遇，也为应对老龄化问题提供了有力支撑。高素质老年人口有利于传承中华民族优秀传统文化，发挥经验优势，促进科技创新和产业升级。因此，在应对老龄化问题时，可以充分发挥高素质老年人口的作用，推动经济社会持续发展。

5. 技术赋能提升老龄化应对效能

积极应对人口老龄化呼唤新技术的融入与赋能。伴随着互联网、大数据、人工智能等新兴技术的快速发展，我国陆续出台相关政策，通过不断提升为养老服务的科技化、信息化水平，提升智慧健康养老产品服务的适老化、友好度、便利性，以充分强化人口老龄化的科技创新能力，建设老年数字包容环境。因此，需要持续针对不同的老年产品与服务特点，加强技术的匹配度，提升老年人智能技术的运用能力，以共享经济社会发展成果。

（二） 我国应对人口老龄化的新挑战

1. 社会经济发展不均衡进一步增加了应对难度

我国老年人口规模大、老龄化速度发展快，本身就已蕴含着积极应对人口老龄化的复杂性和艰巨性[3]。而我国城乡、区域发展的失衡状况，进一步加大了应对老龄化新挑战的难度[41]。以城市与农村为例，二者在经济发展水平、社会保障制度等方面存在显著差异，导致农村老年人难以享有与城市居民相同的福利待遇及服务资源。同时，根据第七次全国人口普查数据的最新情况，虽然城镇老年人在规模上超过农村，但农村人口的老龄化水平高出城镇7.99个百分点[3]，我国正面临“农村先老、农村快老、农村更老”的老龄化城乡倒置挑战[42]，城乡人口结构异质性进一步加剧了福利差距。此外，区域经济发展水平和产业结构的不同，使得各地老年人的生活品质和医疗保障水平存在较大差距。在欠发达地区，老龄事业和产业发展所面临的服务与人才资源不足问题尤为突出，这对当地老年人的生活质量产生了显著的负面影响。

2. 人口负增长趋势加剧了老龄化进程

2023年年底，全国人口为140 967万人，比2022年年底减少208万人，总人口已经连续两年负增长；2023年的出生人口为902万人，比2022年年底减少54万人，连续7年下降，总和生育率为1.0左右[43]，高龄化、老龄化、少子化并存的情况将长期保持。预计到2050年，低、中、高三种不同生育率方案情形下我国人口总量分别为12.93亿人、13.33亿人、13.74亿人，表明未来我国人口面临的负增长形势比较严峻，历史累积的人口负增长惯性不断释放。同时，15~64岁劳动年龄人口规模也在未来相当长一段时间内伴随整体人口增减情况保持总体负增长态势[44]，从而进一步加剧未来养老负担，一部分老年人面临无处养老和无人养老的困境，并可能加剧失独、空巢、高龄、失能、失智等老龄化进程中的社会问题[39]。

3. 老年人群长寿不健康问题突出

老年人的健康状况改善是实施健康中国战略和积极应对人口老龄化的关键。当前我国人均预期寿命已经迈过77岁大关，但与之相对应的人均健康预期寿命仅达到68.7岁[45]，这说明我国老年人平均有8年多的时间处于带病、带残的生存状态。同时需要关注的是，我国患有慢性病的老年人数量也超过1.9亿，并有4000多万老年人处于失能状态[46]。随着预期寿命的增长，未来80岁以上的高龄老人数量将会出现显著增长，这将不可避免地带来失能老年人数量的快速增长。此外，阿尔茨海默病等疾病的蔓延还会导致失智老年人规模的增加。这些变化将会显著增加居民对长期照护的需求，对我国长期照护服务体系和长期照护保险制度提出更高要求。

4. 健康服务体系服务尚不健全

当前，我国的健康服务体系既存在供给总量不足的问题，也存在供给结构失衡的问题。一是医养结合服务供给不足。机构医养结合服务的有效供给不足，存在医疗机构举办的医养结合机构重医疗、养老机构内设医疗机构的专业性不足、“签约”的医养结合机构流于形式等问题。在居家、社区层面，受基层社区卫生服务机构的医疗资源短缺，社区的医疗资源和养老服务资源条块分割、整合困难等因素影响，医养结合服务供给总量不足。二是健康服务体系供给不均衡。由于长期以来，健康服务体系的重心一直在疾病诊疗，健康服务体系呈现出“两头小、中间大”的纺锤形结构，前端的健康教育、预防保健，以及后端的康复护理、长期照护、安宁疗护服务数量严重不足，且健康服务体系在城乡、区域之间存在较大差距。三是基层健康服务能力不足。目前，作为老年健康促进重要行动主体的基层社区卫生服务机构，工作重心仍然是医疗，专门负责健康服务的专业人员缺乏，难以为老年群体提供常态化的健康服务。四是体育锻炼与医疗保健融合不够。因为缺乏体育锻炼的意识、过于担心风险、健身场地不足、缺乏系统的组织指导等障碍，老年群体尚未形成积极参加体育锻炼的健康生活方式，体育锻炼对健康促进的作用发挥不充分。

5. 老年友好型环境建设有待进一步推进

虽然我国近年来持续推进老年宜居环境建设、老年友好型社区建设等工作，但物理环境和社会环境仍存在对老年人“不友好”的情况。一是硬件设施的适老化改造不足。老年友好型社区建设仍处于初步创建阶段，老旧小区仍存在电梯安装不足、老年人活动空间缺乏、老年人生活所需的配套设施不足等问题，且农村地区的硬件设施基础更为薄弱，适老化改造难度更大。此外，在出行方面，道路、公共交通工具等仍存在不适老的情况。二是尊老敬老氛围有待进一步营造。当前，社会上还存在把老年人当做负担或包袱的错误认知，歧视老年人的现象依然存在，全社会对老龄化的消极影响存在担忧，老龄化对劳动力供给与经济发展的负面效应被过度放大。

6. 老年人力资源没有得到充分利用

保障老年人在各领域的参与权利，鼓励他们积极参与社会活动是加强新时代老龄工作、实施积极应对人口老龄化国家战略的重要策略之一。然而，当前我国老年人社会参与存在高意愿、低参与的矛盾现象。许多老年人在退出工作岗位后，其丰富的经验和智慧并未得到社会的充分认可和应用。随着健康预期寿命不断增加、老年人口素质逐渐提高，健康对老年人社会参与的影响在持续下降，制度性因素逐渐成为阻碍我国老年人社会参与的主要因素[47]。我国老年社会参与政策的顶层设计、专项政策制定以及政策衔接配合等方面存在诸多不足，由此引发的老年群体与其他年龄群体之间、老年群体内部的制度不包容和不公平问题，不仅造成了老年人力资源的极大浪费，而且制约了我国老龄化社会的可持续发展。

7. 老年“数字鸿沟”问题形式多样化

老年人在数字融入方面仍然面临着“接入沟”“使用沟”“知识沟”等问题，影响老年人和其他群体一样平等地享受数字红利[48]。“接入沟”是历史遗留问题，集中体现在偏远地区的公共互联服务设施与个体互联网设备缺乏，蕴含着获取技术机会及成本方面的不平等。“使用沟”是当前核心问题，集中体现在对于许多老人来说，互联网应用“不会用、不好用”。“知识沟”是未来的重要问题，集中体现为老年人较低的数字素养与较高的受骗风险[49]。此外，推荐算法下的“数字诱捕”造成老年人的网络成瘾与高额消费，大数据分析下的“数字藩篱”造成老年人隐私泄露与网络受骗风险，均反映了新兴技术发展下的新一轮“数字鸿沟”。

8. 老龄工作“多龙治水”与应对人口老龄化国家战略不相适应

尽管我国已经将应对人口老龄化上升为国家战略，但在实施过程中，“多龙治水”的体制机制导致部门协同不足、政策碎片化、资源分散浪费等问题比较突出[50]。例如，在长期护理保险试点工作中，虽然大部分试点地区的医保局与卫健、民政、残联等部门有一定沟通，但体制上的阻隔使得失能老年人津贴、长期护理补贴、残疾康复／护理补贴、无障碍环境改造基金等资源无法得到有效整合，且各地普遍存在重复享受待遇、多套失能评估标准并行等问题，导致资金使用效率不高。此外，发改、医保、人社、教育、文旅、工信等部门都涉及相关老龄工作，多部门之间协调难度较大，使得很多政策在落地过程中存在困难。

四、 我国应对人口老龄化的关键举措

（一） 构建生育友好型支持体系

应对人口老龄化问题，确保社会的可持续发展，仍需从根本上缓解人口少子化这个“元问题”。为此，在继续深化生育政策改革的过程中，不仅要关注生育政策的调整，更要致力于构建一个全方位、多层次的生育友好型支持体系。建议从生育、养育、教育的全过程减轻生育子女的负担，提升生育意愿。出台与完善一揽子鼓励生育的政策，包括提高育儿补贴、增加公共托育资源、延长产假和陪产假等，从而减轻年轻家庭的经济负担，一定程度上应对“不敢生”“不愿生”问题。完善托育服务体系，推动“托幼一体化”，为广大家庭提供“质优价低”的托幼服务选择。统筹教育政策改革，让教育改革与发展适应“负增长、低生育、老龄化、高流动”的人口形势，促进教育资源均衡。同时着力推动学前教育优质普惠、基础教育高质量发展，切实降低教育成本，从而减轻家庭养育经济负担。鼓励企业推行更加灵活的工作制度，以适应年轻父母的需求。有条件的企业可以设立“家庭友好型”工作环境，提供亲子活动空间和家庭支持服务。加强宣传教育，营造生育友好的社会氛围。

（二） 进一步健全健康服务体系

未来健康服务资源要朝着“重心下移，两端延伸”的方向优化配置。大多数老年人倾向于选择居家社区养老，健康服务资源的布局要向老年人的身边、家边、周边聚集，便于老年人就近就便获得健康服务。加强医疗保健知识宣传，促进健康老龄化、成功老龄化理念深入社区、深入家庭、深入人心。提高基层医疗卫生机构康复护理能力及床位占比，做实家庭医生签约服务，立足社区为老年人提供连续的健康管理和医疗服务，注重健康服务体系六个环节的资源配置平衡。要改变当前健康服务资源集中投入在疾病诊疗环节的现状，增加对前端的健康教育、预防保健、健身锻炼环节[51]，以及后端的康复护理、长期照护、安宁疗护环节的资源投入。建立健全危险因素干预、疾病诊断、失能预防的三级前瞻预防体系。注重将康复医疗融入老年医疗服务，为广大老年患者提供预防性、系统性、专业性、连续性的康复医疗服务。重视老年护理服务发展，加强老年护理人才储备，构建覆盖家庭、社区与专业机构的失能老年群体的长期照护服务网络，探索创新既有安宁疗护服务模式。

（三） 推进社会养老服务体系高质量发展

充分调动社会各方积极性，实现养老服务供给主体多元化。首先，要继续巩固在养老服务中家庭的传统地位，鼓励引导家庭成员积极履行养老义务，为其工作休假、个人收入所得税、照料喘息服务等方面提供制度性支持。其次，要继续坚持政府在养老服务供给中的基础性地位，持续提升政府供给养老服务的效率，加强基本养老服务清单的内容建设，重视区域协调性，并不断丰富创新养老服务提供方式。再次，要持续营造适宜的投资环境，充分调动市场力量参与养老服务供给的积极性，推动简政放权，为养老服务企业在土地、融资等方面创造更优越的条件，同时，推动志愿服务发展，使之成为养老服务供给的重要来源[52]。

发挥市场核心作用，促进养老服务供给机制市场化。具体应体现为确保养老服务的供给数量和价格更多地为市场所确定，在此过程中政府应履行基本职责，维护市场环境，制定行业发展规划，引导行业发展，同时大力建设基本养老服务设施，加强资金、人才等方面的要素保障，履行其在基本养老服务方面的职责。创新发展政府购买服务形式，为老年群体提供更高质量、更具灵活性的养老服务。

大力发展社区服务，扩充社区嵌入式养老服务机构，加强社区日间照料中心、养老服务驿站建设，实现供给方式多样化、便利化，共同推进社区养老服务机构和设施的规范化建设。首先，根据国情和老年人的实际需求，社区养老服务应涵盖生活照料、医疗康复、中介服务等多个方面，并在养老服务机构和设施建设中涵盖以上三项功能。其次，要加强社区养老服务的形式与模式创新，积极发展与探索落实老年助餐、老年助浴等一批国家关注、老人需要的社区服务。最后，要从整体养老服务业支持政策中再圈划重点，尤其注重社区养老服务业的支持力度，明确在税费优惠、补贴支持等方面的政策措施，以促进其持续稳定发展。

（四） 推动以健康老龄化为导向的社会保障体系改革

基于公平和可持续的思路，进一步深化养老保险制度改革，着力解决目前制度碎片化、待遇差距过大等问题，并积极促进建立多支柱的养老保障体系与科学、合理的基本养老金调整机制[4]，为老年健康提供多重保障。

优化医疗保障制度，调整完善当前基本医疗保险筹资和待遇调整机制，不断消除各类人群之间的保障不平衡现象，保障制度的可持续实施能力。健全涉及基本医疗保险社区用药的报销政策，保障在老年慢性病、常见病等方面的药品储备，便利有需求的老年群体及时、就近取药。统筹考虑提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围、降低起付线等，提高大病保险对困难老年群众的精准保障效果。积极推动当前医疗救助制度与基本医疗保险制度以及大病保险制度的有机衔接，解决困难老年群众在基本医疗保险目录外需要面临的医疗负担重问题。进一步健全异地就医结算政策，通过持卡直接结算的方式，切实便利异地养老老年人群的门诊和住院费用报销。推动医疗保险制度向健康保险制度转型。与基金主要用于疾病诊治的费用支出方向不同，健康保险制度基金要更侧重于前端的健康管理、预防保健等费用支出。为顺利实现这一转型，要探索面向健康服务的供给方和需求方建立重视健康状态维持的激励机制。比如，将更大比例的医保资金分配到社区，赋予社区全科医生医保资金资源分配权，让社区全科医生对老人医疗费用、医疗质量和健康负责，推动形成社区居民健康水平越高，发病率越低，收入越高的良性循环。

加快建立长期护理保险制度。完善长期护理保险的顶层设计，健全相应政策法规建设，在前两批试点的基础上，医保部门应加快推进参保人员范围、筹资机制、保障待遇、待遇支付方式等标准及管理机制的探索，尽快在全国范围内建立统一的长期护理保险制度，推进筹资、基金管理、运行、监管等多项机制落实完善，为长期失能的老年人提供稳定充足的护理费用来源。同时，鼓励各地完善服务清单制度，先期试点地区可以利用积累的运行数据探索优化服务清单和服务包，保障专业护理为主、基础照料为辅的服务供给模式，鼓励有条件地区适时覆盖失智群体与农村居民医保人群。

（五） 构建“老有所为”支持体系

加快推进禁止年龄歧视立法，如颁布《老年人就业保障法》，或对现行《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》进行增补完善，以劳动基准立法为契机，对老年人的劳动关系、劳动权利、劳动保障等做出清晰全面的规定，特别是对老年人再就业的劳动关系、劳务关系衡量、参保问题做出规范且细致的回应，形成积极的劳动力市场环境和劳动就业政策体系。

提升老年人社会参与的能力和水平，丰富老年人社会参与途径。积极健全完善终身职业技能培训体系，拓宽就业促进和扶持政策的适用范围，在各地探索建设银发人力资源中心，加大对老年就业群体的职业技能培训。鼓励高校等探索适宜老年人的继续教育模式，推进继续教育资源向老年人倾斜，提升老年教育质量。积极发展与建设老年人力资源信息库，落实老年人才网有效建设，基于老年人的知识技能、特长的差异等进行分类登记，运用互联网技术智能收集和匹配相关的老龄劳动力的工作需求信息及工作岗位的供应信息，推动区域银龄人力资源共享[53]，提升老年再就业效率。

创新老年人志愿服务参与途径。设立老年志愿服务专项基金，激发社会参与主体的创新活力，不断地在实践中丰富我国老年志愿者服务的形式。探索老有所养与老有所为相结合的志愿项目，鼓励老年人自我管理、互助服务，丰富老年人的养老生活。基层党组织、村民和居民委员会配合，通过赋能老年人组织、志愿者组织和残障者组织，探索老年人社区志愿服务参与的专业性和可持续发展。

（六） 推进老年健康产业高质量发展

出台老年健康产业专项发展规划，明确老年健康产业发展战略目标和总体布局，按照供给侧改革的要求，统筹规划老年健康产业主要领域的产业规模、人力资源配置等核心发展指标，确定主导产业、先导产业、支柱产业、重点产业，促进老龄健康产业集群集约发展。出台激励性的政策，综合运用土地、住房、财政、融资等支持政策，降低老年健康产业创业门槛和运营负担，引导市场主体积极参与老年健康产业，不断扩大老年健康产品、服务的供给。完善老年健康领域各类专业人才的培养培训制度，逐步健全老年健康产业各类人才的规范化培养体制机制。优化老年健康产业发展的营商环境，健全行业规章制度、准入和退出政策、市场竞争规则、产业规制机制。启动老年健康产业相关标准和规范的编制，制定全国统一、与国际接轨的标准和规范体系。探索开展老年健康产业统计监测工作，加强对老年健康企业的包容审慎监管，为产业发展营造良好的市场秩序。

（七） 推动工程科技助力老年服务与产品创新

充分认识到科技创新在积极应对人口老龄化、发展银发经济、提升老年福祉和解决“数字鸿沟”问题中的核心作用，高度重视养老服务过程中的技术创新，持续推进新技术与工具在养老服务中的应用，加强适老科技研发，强化服务的科技含量与创新属性。借助物联网技术，通过智能设备监测老年人的身体状况，提供个性化、精细化的养老服务。利用大数据、人工智能与远程医疗技术，建设可实现对老年人健康状况远程诊断与慢性病管理的智能信息系统，降低老年人在医疗方面的负担。同时还可以充分利用云计算、语音人工智能、人脸识别、智能机器人等现代科技应用，与养老市场紧密结合，完美实现科技养老、科技惠民的目的。在政策层面，积极推动智能养老技术的试点示范，基于此推动相关技术的发展与应用，促进服务发展质量提升、成本降低、供给手段丰富升级。对标国际科技养老技术与应用前沿，加强养老产品与服务的研究成果转化，促进养老智能技术交流与对话。

（八） 持续打造老年友好的环境

充分发挥友好型环境建设在降低致伤致残风险、维护老年人尊严、促进老年人功能发挥及独立自主生活的积极作用，建设有利于老年人身心健康的居住环境和公共活动空间环境。积极推进老年友好型社区建设，持续推进城市老旧小区改造，加快对城市公共建筑、公共交通、公共设施的适老化与无障碍改造进程，积极盘活、利用好各种已有公共资源，增加适合老年人开展文体活动的场所。打造老年友好的人文关爱环境。持续推进“敬老文明号”“敬老爱老助老模范人物”等活动，加强人口老龄化国情教育，营造孝老敬老的社会氛围。

五、 结语

本文全面梳理总结了我国在应对人口老龄化方面取得的进展和面临的新形势与新挑战。社会经济发展、科学技术进步和老年人口迭代，虽然在一定程度上缓解了部分老龄化问题，但同时也为未来的老龄化应对提出了新的挑战和更高的要求。因此，本文明确提出了我国应对人口老龄化的关键举措，包括健全健康服务体系、完善社会养老服务体系、改革社会保障体系、构建“老有所为”支持体系、推进老年健康产业高质量发展，以及推动工程科技助力老年服务与产品创新，并持续打造老年友好环境等。

为确保上述关键任务的顺利推进，我们需要进一步强化老龄工作的保障机制。首先，加强顶层设计，制定全面应对人口老龄化的行动计划。根据当前老龄化的现状和未来发展趋势，结合《国家积极应对人口老龄化中长期规划》[54]，制定科学合理的行动计划。特别是要充分利用老年人口高峰到来前的10年窗口期，制定未来5年和10年的行动方案，明确具体的实施步骤和时间表，详细列出每项任务的责任部门和协助部门，以确保任务的有效推进。同时，建立监测评估机制，以便及时发现和纠正实施中存在的问题。

建立健全协同联动、高效有力的老龄工作协调机制。推动多个部门在老龄工作中形成强大合力，建立常态化的老龄工作联动机制。将老龄工作的重点任务纳入各地各有关部门的考核内容，通过常态化的信息报送、督导检查、政策评估、绩效考核等工作制度，建立强有力的工作推进机制，以确保老龄工作的重要内容能够得到全面落实。

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中国工程院咨询项目“应对人口老龄化国家战略相关问题研究”(2022-XBZD-30)

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