加强洪涝灾害风险管理的途径研究

曹建廷 ,  赵钟楠 ,  邢子强

中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 120 -130.

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中国工程科学 ›› 2024, Vol. 26 ›› Issue (6) : 120 -130. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2024.06.015
健康水平衡构建与国土高质量保护利用战略

加强洪涝灾害风险管理的途径研究

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Approaches to Strengthening Flood Risk Management

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摘要

洪涝灾害是最严重的自然灾害之一，我国洪涝灾害防治策略已从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。研究洪涝灾害风险的驱动要素和管理途径将为制定与落实国家洪涝灾害防治策略提供技术支撑，对采取多样化措施提升洪涝灾害风险管理水平和降低洪涝灾害损失具有重要意义。结合国内外洪涝灾害风险管理研究进展，本文梳理了洪涝灾害风险的主要组成要素，研究了降低洪涝灾害风险的主要途径，分析了洪涝灾害风险管理有效实施的环境条件。研究提出了洪涝灾害风险不仅取决于危险性洪水，还取决于经济社会对洪水威胁的暴露度和脆弱性；揭示了洪涝灾害风险不可能完全消除，可通过常态预防 ‒ 应急准备 ‒ 应急响应 ‒ 灾后重建各环节的一系列措施对风险组成要素进行科学调控，实现洪水灾害风险达到可接受的水平；提出了完善洪涝灾害风险管理规划，加强国土空间洪涝灾害风险管控，完善防洪工程体系，提高应对洪水的应急响应和恢复能力等洪涝灾害风险管理的主要途径；通过完善政策法规、有效协调机制、全社会参与等环境条件可保障洪涝灾害风险管理有效实施。研究建议：加强洪涝灾害风险评价，确定可接受的洪涝灾害风险水平，完善防洪标准体系；结合实地条件，采取多样化的方案降低洪涝灾害风险；提高全社会洪涝灾害风险意识，促进全社会参与到洪涝灾害风险防控过程等。

Abstract

Flood is one of the most serious natural disasters, and China's flood control policies have transitioned from reducing disaster losses to mitigating disaster risks. Research on the driving factors and management approaches of flood risks will provide technical support for formulating and implementing flood control strategies, with great significance for adopting diversified measures to improve flood risk management and reduce flood losses. Based on the research progresses relating flood risk management in China and abroad, this study elucidates the major components or driving factors of flood risks, explores the major approaches to reducing flood risks, and analyzes the environment for effectively implementing flood risk management. The results indicate: (1) Flood risks depend not only on the hazardous flood, but also on the exposure and vulnerability of the economy and society threatened by flood; (2) the risk of flood disasters cannot be completely eliminated, but can be regulated to an acceptable level by implementing a series of measures at different stages of prevention, preparedness, emergency response, and post disaster reconstruction; (3) approaches for flood risk management include improving the planning of flood risk management, strengthening spatial plan and management with inclusion of flood risk information, improving the flood control structure system, and enhancing flood emergency preparedness, response, and recovery capabilities; and (4) improving policies and regulations, effective coordination mechanisms, and promoting participation of the whole social can enable the effective implementation of flood risk management. The following suggestions are further proposed: (1) strengthening flood risk assessment, determining the acceptable flood disaster risks, and improving the flood control standards system; (2) diversifying approaches and measures tailored to different conditions to reduce flood risks; and (3) enhancing the whole society's awareness of flood risks and promoting their participation in flood risk management.

Graphical abstract

关键词

洪涝灾害 / 风险管理 / 空间规划 / 防洪工程体系 / 应急管理

Key words

flood disaster / risk management / spatial planning / flood control structures / emergency management

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曹建廷,赵钟楠,邢子强. 加强洪涝灾害风险管理的途径研究[J]. 中国工程科学, 2024, 26(6): 120-130 DOI:10.15302/J-SSCAE-2024.06.015

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一、 前言

受气候、地形、社会经济等因素的影响，历史上我国洪涝灾害频发且损失严重[1]。1949年以来，经过几十年的水利建设，我国抵御水旱灾害的能力大幅提升，主要江河设防标准以下洪水基本得到控制，洪涝灾害损失率显著下降。但受气候变化和经济社会暴露度增加等因素影响，我国洪涝灾害损失仍较严重。据统计，2011—2020年我国洪涝灾害造成的直接经济损失约为2236亿元/年，死亡人口为477人/年[2]。未来，气候变化导致极端降水事件的频次和强度增加，将进一步增加洪水危险性和洪涝灾害风险[3~5]。加强洪涝灾害风险管理、降低洪涝灾害风险是贯彻新时代防灾减灾理念，提升防洪安全保障水平的具体要求和政策导向[6~8]，这需要更加深刻地认识洪涝灾害风险，探索调控灾害风险的有效途径。

国内外学术界和相关组织从不同方面对洪水灾害风险和降低洪水灾害风险措施进行了研究和总结。在联合国世界减少灾害风险第三次大会上通过的《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》强调，更好地认识灾害风险，提高降低灾害风险投资，加强灾害风险治理，加强应急准备等4个优先发展领域 [9]。研究揭示，近几十年来的洪涝灾害风险管理理论和实践发生了重大变化，表现在人们不仅仅关注灾害发生的响应机制，更加关注灾害的提前预警、降低灾害风险和适应气候变化，同时强调采用包括绿色基础设施在内的工程性措施和包括政策、监管框架与能力建设项目等非工程性措施[10]。在重视工程因素的同时，要更加重视社会经济因素，实施工程措施、规避风险、应急准备和有效恢复多样化措施，最大限度地提高策略组合的净效益[11,12]，揭示洪水灾害不可能完全消除，需要探索剩余风险的融资机制和提高风险认知等措施，有效应对日益增加的洪水风险[13]。

我国学者对主要流域的防洪策略进行了研究，从完善防洪工程体系角度降低洪涝灾害风险[14~17]。在我国城市防洪方面，以低影响开发理念为指导，提出加强城市基础设施建设，建设海绵城市，以应对城市洪涝灾害风险[18,19]。在防洪总体策略方面，一些学者对变化环境下的洪水风险管理思路、体系框架、理论和技术进行了研究，并对新时代治水方略的调整方向进行了探索[20~22]。

总体而言，国内研究多从传统防洪工程角度调控洪水危险性、降低洪水风险，从灾害风险的社会经济方面减少暴露度、降低承灾体的脆弱性方面减轻洪涝灾害风险的研究薄弱。借鉴国内外水旱灾害风险管理的理论成果和成功经验，本文着重从风险防控角度，总结洪涝灾害风险的认识，在强调传统防洪工程体系的同时，结合基于自然解决方案、加强应急准备和响应能力等方面，系统地研究调控洪涝灾害风险的组成要素，降低洪涝灾害风险的主要途径，分析有效实施洪涝灾害风险管理的环境条件。研究成果为完善我国防洪减灾方略，有效降低洪涝灾害风险，保障我国防洪安全提供决策参考。

二、 对洪涝灾害风险的认识

（一） 洪涝灾害风险的主要组成要素

洪水是水位上升过高或流速过快的水流现象，可能威胁到人类活动场所而造成损伤、形成灾害。产生洪水的原因多样，可能是降水过多、快速融雪、溃坝决堤、海啸或风暴潮、水资源管理措施不足等。洪水是产生洪涝灾害的致灾因子，洪涝灾害风险是致灾洪水发生的概率及其可能造成的不利后果，洪涝灾害是风险实际发生造成灾害的事件。灾害风险相关研究成果显示[3,23]，洪涝灾害风险取决于致灾因子洪水的危险性、承灾体的暴露度和脆弱性。洪涝灾害风险构成如图1所示。

洪水的表征指标主要包括洪峰、洪量、洪水过程线形状等。就洪水致灾危险性而言，取决于洪水淹没水深、范围和历时，以及水流流速、含沙量及污染物等。对洪水而言，暴露度是指洪水威胁可能产生不利影响范围内的人口、资产、设施等的类型，数量及时空分布等。承灾体的脆弱性取决于其内在属性，包括易损性和应对能力。承灾体的易损性与其结构、组成、抵御能力有关，承灾体的应对能力与其脆弱性反相关，即应对能力越强，脆弱性越小。

（二） 洪涝灾害风险组成要素的管理

洪涝灾害风险随着气候变化、下垫面变化、社会经济变化、风险防控措施实施等驱动因素导致洪水危险性、承灾体的暴露度和脆弱性改变而发生变化。如未来一段时间，全球变暖的趋势仍将持续，降水等极端天气气候事件发生频次和强度的增加将进一步导致危险性洪水增加和灾害风险增加[23]。流域下垫面变化，特别是城市化的发展，产汇流条件改变和经济财富累积，不同程度加大暴露度，增加洪涝灾害风险。通过具有融合灾害风险的区域规划以减少经济社会暴露度，通过早期预警等措施来降低脆弱性，或通过完善防洪工程体系、加强洪水调控能力和应急响应能力、减少洪水危险性和经济社会暴露度等措施，均可以降低洪涝灾害风险。

洪涝灾害风险管理就是通过常态预防、应急准备、应急响应、恢复重建各环节的一系列措施，调控风险组成要素（见图1），预防新的灾害风险，减轻现有的灾害风险和管理剩余风险，提高抵御灾害的能力，使洪涝灾害风险降低到可接受水平。从洪涝灾害风险的组成要素及其气候、社会经济、环境背景等因素来看，有效降低洪涝灾害风险，保障防洪安全，需要以更长的时间尺度和更宽广的视野（维度）来理解灾害风险，需要考虑长期气候变化对致灾因子洪水及其危险性的影响，需要更加注重风险的社会因素，需要基于系统观，因地制宜，在注重工程措施的同时，注重采取多样化方案，加强各环节各维度协调，逐步降低洪涝灾害风险。

（三） 剩余洪涝灾害风险

有效的风险管理措施可以降低洪涝灾害风险水平，值得强调的是，洪水灾害风险不可能完全消除。在防洪工程体系、土地开发利用等人类活动干预下可降低洪水灾害风险，在防洪工程体系寿命期内，超标准洪水可能发生的情况下，通过预报预警等措施改变暴露度进一步降低风险后仍存在剩余风险（见图2）。在此情境下，进一步降低剩余风险的成本可能超过实施相应措施降低风险的收益（减少灾害损失），同时考虑气候变化等因素导致的剩余风险存在的不确定性，导致政府或相关方没有实施进一步降低风险措施的意愿，因此剩余风险可以理解为与社会经济发展相匹配的可接受风险。

对剩余洪水灾害风险也需要管理，规划相应的应对措施，探索风险转移分担途径。过去几十年，尽管我国洪涝灾害损失率总体不断降低，但洪涝灾害造成的经济损失总体规模仍在上升，在预算约束下为洪灾的修复和重建提供资金已成为一个突出问题。洪涝灾害损失以及缺乏洪水恢复与重建的融资途径可能会影响人民的福祉、国家预算和整体经济。我国洪水风险融资策略主要由政府承担，需要积极探索、科学设计保险产品等风险转移机制，这不但可以转移风险，甚至可以激励投保人采取措施积极降低洪水灾害风险。

三、 洪涝灾害风险管理的主要途径

（一） 洪涝灾害风险管理规划

洪涝灾害风险管理规划是依据洪涝灾害风险状况，改变风险因子组成，降低洪涝灾害风险的系列行动的总体安排。洪涝灾害风险管理规划为防洪工程建设、利用国土空间采取基于自然解决方案调控致灾因子以及不同洪涝灾害风险区的开发管理提供指导。

1. 洪涝灾害风险管理规划的主要组成

洪涝灾害风险评估。收集流域的气候、地形、水文、社会经济、防洪工程、洪灾损失等相关资料，分析洪水危险性、水工程防洪作用、暴露在不同量级洪水的经济社会资产，通过不同频率洪水或水文 ‒ 水动力学模拟模型，确定不同频率洪水情景的淹没范围和潜在影响。

防洪体系统筹规划。在洪水危险性和洪水风险评估的基础上，从流域、区域（城市）、社区、重要保护对象（重要基础设施等）等不同尺度，从调控致灾因素（洪水）、经济社会暴露度、承灾体的脆弱性等维度，统筹绿色（利用植被绿地）、蓝色（湿地、水库）、灰色（堤防、传统护岸）工程措施与预报预警等非工程措施，规划降低洪涝灾害风险的行动措施，包括流域空间洪涝灾害风险管理、新的防洪基础设施建设以及将洪泛平原和湿地利用为行洪蓄洪区、对已建防洪工程进行安全维护等。流域洪涝灾害风险管理规划应为地方层面的土地利用规划和相关决策提供洪水风险信息。地方政府需要结合当地洪水类型和防洪形势制定地方防洪规划，实施包括工程性和非工程性措施，降低地方洪水风险。

实施方案优化比选。对不同行动措施开展技术、经济、生态和社会方面的分析，典型指标可包括：相关措施的技术指标，削减洪水、降低风险的效果水平，总成本、收益和效益成本比，受影响人口数量的减少，土地征用量和移民安置数量，生物多样性、水资源保护和供应方面的变化，休闲娱乐机会变化等。在对不同措施或措施组合的降低风险程度、成本效益以及环境和社会影响等因素分析的基础上，进行多准则综合比选，提出推荐措施的决策方案。

在国家、流域、区域、地方层面制定洪涝灾害风险管理相关计划，需要考虑纳入近期气候变化情景，并考虑其不确定性。考虑气候变化的规划需要从通常追求一个结果的传统规划方法，转变为探索应对未来多个情景、提供多种可能结果、具有稳健性和灵活性规划方案的适应性方法。另外，作为流域洪涝灾害风险管理规划的一部分，需要考虑极端气候情景，制定流域特大洪水应急规划预案。

2. 流域防洪规划中的洪涝灾害风险

我国高度重视洪涝灾害防治，编制完成长江、黄河、松花江、辽河、海河、淮河、珠江、太湖等流域防洪规划，目前新一轮的流域防洪规划正在根据新形势和新要求进行修订。流域防洪规划从流域整体出发，确定流域、区域、城市和防洪工程的防洪标准，安排洪涝水出路，提出流域防洪区划、工程布局、工程措施和非工程措施建设方案等。在我国流域防洪规划中，针对保护对象的数量与重要性确定防洪保护区的防洪标准，如200年一遇、100年一遇、50年一遇等，规划措施对有效降低洪水风险，全面提升洪涝灾害防御能力发挥重要作用。

我国主要的江河中下游地区是洪水风险较高地区，在已有防护工程条件下开发强度总体较高，需要科学论证进一步适当提高防洪标准并加强防护，在此基础上，需要从流域风险管控的角度，将堤防工程与基于自然解决方案（提升流域上游、城市下垫面蓄水滞水能力）充分结合，降低洪水危险性。从减少暴露度角度看，在城市化过程中，应严禁洪水灾害高风险区的开发，适当躲避洪水风险，防止新增风险，对确需开发地区，科学论证提升防洪标准和防护水平。从降低防洪保护对象脆弱性的角度看，应提升洪水风险意识，加强预警预报，提升建筑等相关防洪标准，提升其防御能力。

（二） 国土空间洪涝灾害风险管控

国土空间管理是影响洪涝灾害风险要素、管控洪涝灾害风险的重要措施。流域是降水自然形成的以分水岭为边界，以江河湖泊为纽带的独立空间单元，流域内“山水林田湖草”各生态要素和上下游、左右岸、干支流等各类单元紧密联系、相互影响、相互依存，构成流域共同体。流域系统性决定，需要以流域为单元统筹国土空间开发与洪水灾害风险防控，有效利用流域自然生态过程、流域湿地，有效降低洪水风险；需要将洪水风险管理纳入国土空间开发利用保护相关规划，根据不同风险程度，指导有效减少经济社会对洪水致灾因子的暴露度，或增加风险较高地区防御洪水的能力；需要加强对流域行蓄洪区和洲滩民垸的管理。

加强流域森林管理。流域较高海拔地区的森林植被对水文气候风险管理特别重要，受陡峭的地形、稀薄的土层等影响，强降水通常导致高含沙量且流速快的径流，增加洪水灾害风险，同时增加下游河道淤积程度，降低行洪能力，进一步增加灾害风险。结合国土空间规划、生态保护规划等，确定水源涵养区、水土保持重要功能区等重要生态功能区，加强森林保护和管理。森林管理问题需要在国家水资源规划和流域防洪规划中得到重视，以确保合理利用森林在洪水和干旱灾害风险管理中的作用。

加强流域湿地保护。湿地可以提供重要的生态系统服务，包括调蓄洪水，减少洪水危险性，改善水质和补给含水层等。滨海湿地和河口湿地对于降低沿海地区风暴潮具有重要作用。内陆大江大河沿岸的湖泊湿地，有些已规划为国家重要的蓄滞洪区。在湿地相关法规、国土空间规划和实施项目中需要充分考虑湿地的蓄洪、滞洪功能。湿地管理问题需要在流域水资源保护、防洪等相关规划中得到适当体现，以确保发挥湿地的洪水调蓄和生态服务功能。

基于洪水风险加强土地利用管理。将洪水风险信息纳入土地利用规划，对于最大限度地减少流域经济社会对洪水暴露度的增加、管理洪水淹没的后果至关重要。将洪水风险管理目标和原则纳入土地利用规划是当代洪水风险管理的重要组成部分。新开发项目的土地利用规划和监管是降低未来洪水风险的重要措施，这在快速城市化的地区尤为重要。需要将洪水危险性分区纳入土地利用规划，根据不同地区洪水的危险性实施不同类型的开发。限制在洪水危险性高地区进行高脆弱性用途开发（如住宅区建设），允许在危险性较低地区进行较低脆弱用途的开发（如农业用地）。对确有需要在高危险性地区的开发建设项目，应科学论证，提高抵御洪水风险的能力，保障开发区的防洪安全。

加强蓄滞洪区和河湖内的滩区管理。坚持与洪水共存，完善土地利用规划和管理，加强蓄滞洪区建设和现代化改造，严格控制人口规模，因地制宜，科学布局生活空间、生产空间、生态空间，实施国土空间差别化用途管制，禁止影响行洪区的土地开发，新的开发不应增加洪水危险性，保障行蓄洪功能。因地制宜地加强安全设施建设，通过抬高建筑物基础高程、对建筑物进行防水处理、或进行防水围护等专门防护措施，提高安全设施的防御水平。在大江大河及重要湖泊流域，对行洪影响较大或淹没概率较高的滩区和圩垸，采取人口和耕地“双退”方式还河还湖，恢复行蓄洪功能。对部分面积较大、耕地较多的洲滩民垸，可采取退人不退耕的“单退”措施，一般洪水年份或非汛期仍可进行农业生产，汛期或遇到较大洪水年份则破圩漫堤蓄滞洪水，发挥行蓄洪作用，提高河湖行洪能力，降低河湖洪水危险性。

（三） 完善防洪工程体系

水利工程控制河流洪水量和防止洪水漫溢，降低洪水危险性，使洪水远离受洪水威胁的地区及对象，减少经济社会暴露度，是有效降低洪水灾害风险，保障防洪安全的最常见、最直接有效措施。我国已初步建成由堤防、排洪水道、水库、蓄滞洪区、防洪闸等组成的防洪工程体系。截至2022年，全国已建成各类水库95 296座，水库总库容为9.887×1011 m3，建成5级及以上江河堤防共3.32×105 km，规划建设蓄滞洪区94处，蓄滞洪区总蓄洪容积为1.073×1011 m3[6]。虽然我国防洪工程建设取得的成就显著，但还存在不少短板和薄弱环节，表现在部分大江大河堤防尚未达到规划确定的防洪标准，部分江河控制性工程不足，对洪水调控能力不强，大部分中小河流治理滞后，城市防洪排涝能力依然偏低等方面，造成大江大河部分河段、中小河流流域、山洪易发区的洪水灾害风险仍较高。

近几十年来，随着我国对生态环境保护更加重视，气候变化导致洪水灾害风险增加，经济社会发展导致人口、产业、经济财富等集聚增加，需要在重视传统水利工程效益的同时注重综合减灾效益，注重生态环境和社会影响，注重科学提升防洪工程及防护对象的防洪标准。我国经济社会发展进入新阶段，贯彻新发展理念，实现第二个百年目标，落实防灾减灾救灾新理念，对防洪工程建设提出更高的要求。

面对新阶段防洪的需求和挑战，需要科学有序推进防洪基础设施建设，更好地提升防洪安全能力，保障经济社会可持续发展。根据洪水类型和危险程度，针对洪涝灾害风险状况和防洪薄弱环节，在现有防洪工程体系的基础上，总结借鉴国内外经验，统筹传统防洪工程（灰色工程）与绿色基础设施、防洪工程措施和非工程措施[24~26]，统筹防洪工程降低风险的成本效益、生态环境和社会影响，因地制宜新建或升级堤防、水库，加强河道综合整治，完善蓄滞洪区建设，加强和完善防洪工程体系。对我国主要江河流域、中小河流、山洪沟等不同尺度的防洪，需要加强流域统筹，注重水库、河道、堤防等防洪工程体系建设，同时需要更加注重以下方面。

（1）加强基于自然解决方案的应用。近年来，国内外重新重视自然解决方案，并应用到应对气候变化、水安全和灾害风险管理等方面，成为防洪战略方向之一[27,28]。基于自然解决方案用于洪水管理，包括利用生态系统调节雨水渗透和陆地表面流，利用天然湿地、洼地增加蓄水行洪空间，提高河湖水文连通性，提高洪水蓄滞和排泄能力，对应对中小洪水效果显著。基于自然解决方案已将基础设施措施从纯粹的灰色工程转变为混合的工程与环境（绿色基础设施）的综合措施。绿色基础设施利用自然过程来调控水流，同时还带来环境、社会和经济效益。将河道与邻近的自然蓄水泄水系统（如湿地、生物屏障、缓冲区和洼地）连接起来，增加行洪能力和资源生态功能。基于自然解决方案具有成本效益、低影响和环保优势，可以与灰色基础设施相结合，或可独立设计建设运行。我国流域水土保持工程、蓄滞洪区建设、海绵城市建设皆是基于自然解决方案的应用实践。

（2）更加重视防洪工程本身的安全。防洪工程对洪水进行约束控制，同时又受洪水的冲击，威胁其自身的安全。气候变化背景下极端降水事件频次增多和强度增加，导致洪水危险性增加，使防洪工程的安全性、可靠性和功能持久性降低，因此，需要更加关注并加强防洪工程本身的安全性。对于新建防洪工程，其规划设计和建设需要考虑气候变化、海平面上升等因素的影响，如适当增加安全性超高、使用更具韧性的材料等。对已建工程，适当增加工程巡检和安全评估的频率，根据评估状况开展更新改造或除险加固，保障工程安全。

（3）加强不同防洪减灾措施的成本 ‒ 效益分析计算。科学有效应对洪水灾害风险，需要模拟分析不同措施对降低洪水风险的有效性、成本和效益。成本 - 效益分析是衡量洪水风险管理措施的行业常用分析工具。成本通常较容易识别和评估，需要考虑基础设施全生命周期（如50年）的成本。依据不同的项目，成本包括以下方面：干预措施的规划设计、建设实施和资本成本，涉及大规模土地利用变化的安置成本、维护成本，周边地区的恢复或修复、交通和贸易中断、生态损失等。利益清单包括：减少生命损失、减少基础设施损坏、减少业务中断导致的商业损失、减少疏散和清理等应急成本、增加水力发电量、维护生物多样性和生态系统平衡等。

（4）加强不同防洪减灾措施的环境和社会影响分析。工程和非工程干预措施可能会产生环境和社会影响，因此防洪方案的总体可行性非常重要。在干预措施的规划阶段，认识可能实施工程干预措施的主要环境和社会影响，以及通过设计其他干预措施尽可能减少不必要的影响，同时最大限度地创造附加的环境和社会效益至关重要。如在城市环境中，工程干预措施的两个主要影响是居民重新安置和土地征用。城市环境通常人口密集，人们可能居住在现有排水系统或堤防附近，简单地加宽或扩大河道的工程可能会带来沿线居民需重新安置等问题。同样，新建、扩建或改建工程干预措施可能需要征用土地。在研究可行方案的过程中，通常最小范围的重新安置居民和土地征用措施方案是有利的。如果重新安置居民或土地征用不可避免，在早期阶段对重新安置范围进行清晰详细的界定非常重要。

（四） 提高应急响应和恢复能力

流域的国土空间管理、流域防洪工程体系可有效降低洪水风险。加强洪水发生前的应急准备，提前做好防洪预案，加强对洪水的预警预报，提升对发生洪水的应急响应能力，对受洪水影响地区进行有效恢复，将进一步降低洪水风险。在防洪预案和应急响应方面，我国已走在世界前列，但仍需根据新的发展形势，针对薄弱环节进一步完善和提高。

完善洪水应急预案。一旦获得洪水即将发生或正在发生的信息，人们就可以采取紧急措施来减轻其影响，有效和高效的应急响应基于充分的防洪准备。2022年，国务院办公厅印发新的《国家防汛抗旱应急预案》，明确了国家防汛抗旱工作的组织指挥体系及职责、预防和预警机制，应急响应、应急保障、善后工作等环节，进一步完善体制机制，推动依法、高效、有序做好水旱灾害突发事件防范与处置工作。结合洪水灾害易发地区实际，认真贯彻落实《国家防汛抗旱应急预案》，细化各地的防洪应急预案，落实预案各项准备措施，对应对洪水的高效组织、相关活动的良好协调和管理，有效遏制洪水事件发生期间和发生之后的成灾要素，最大限度减少人员伤亡和财产损失至关重要。

加强洪水预报预警能力。近年来，水利部提出强化“预报、预警、预演、预案”（四预）措施，提升应急响应能力[6]。水利部门还需要加强与气象部门、应急管理部门深度合作，充分利用气象监测、预报的实时成果，完善水文监测网络和实时传输系统，综合运用气象水文、水文水力学耦合预报以及预报调度一体化等技术，构建多维、多时空洪水预报体系，提高洪水预报预测的准确率和精细化程度。针对监测预报成果，根据国家机构职责定位，完善预警发布机制。根据预警不同量级、发展态势以及可能造成的危害程度，明确预警等级，依托预警发布平台，及时发布洪水（山洪）预警信息。洪水预警有助于触发各种应急响应行动，包括：① 动员抗洪队伍和应急人员；② 向公众通报事件发生的时间、地点和可能产生的影响；③ 为家庭、企业和当地政府提供应对洪水准备的时间；④ 启用疏散和应急相关程序等。

除应急情况外，我国还需要加强常态下的洪水危险性信息发布，使公众明白他们面临洪水的潜在威胁和损失，并鼓励采取预防措施来避免、减少和转移这些风险。发布的洪水危险性信息不仅要简单、清晰、可量化，还要让人们认识到个人可能受到的影响并激励其采取行动。目前国内还欠缺常态下的洪水危险性信息发布，需要结合洪水危险性图、洪水风险图编制开展此项工作。

提升洪水发生时的应对能力，减少承灾体的脆弱性和洪水灾害损失。贯彻落实防汛抗旱应急预案，加强应急响应方案、物资、队伍等保障。中央和地方政府财政、应急管理、水利、粮食和储备等部门应按国家有关规定依照各自职责，加强衔接配合，编制完善江河湖泊和重要水工程的防御洪水方案和水量调度预案，做好防汛抗旱物资规划、储备管理、调拨使用等工作，加强防汛抢险专业队伍的培训和演练。

利用灾后恢复重建，提升防御能力，降低未来洪水灾害风险。在发生洪水灾害后，迅速组织恢复，并利用恢复重建过程，提升防御能力，降低洪水灾害风险。将灾后重建纳入灾区的经济和社会可持续发展规划，推动将灾害风险管理纳入灾后复原和恢复过程，促使救济、恢复和发展的统筹协调，利用重建阶段的机会发展短期、中期和长期的减少灾害风险能力，包括制定各项措施，如土地利用规划、改进建筑工程（结构）标准以及分享专家经验、知识、灾后评估结果和经验教训等。

四、 洪涝灾害风险管理的有效实施条件

（一） 政策法规

我国已基本建立较为完善的政策法规体系，已制定并实施《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》等防洪减灾相关法律法规，国务院批复了长江、黄河等七大江河流域防洪规划，印发了《国家防汛抗旱应急预案》等文件。这些政策法规有利于提高防洪治理的规范化、法治化水平。随着我国防灾减灾理念的发展和国家机构职能的调整，需要进一步对相关政策法规进行修改。

新形势下需要对防洪法等法规进行修改。“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念已成为我国灾害防治的根本遵循。现行防洪法的一些内容与现行的一些政策相冲突，如《中华人民共和国防洪法》规定，国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作；而《深化党和国家机构改革方案》（2018年）规定，将国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治相关职责以及国家防汛抗旱总指挥部等机构职责整合，组建应急管理部，应急管理部的主要职责之一是指导火灾、水旱灾害、地质灾害等的防治。因此，需要根据新形势，对防洪法进行修改，纳入洪涝灾害风险管理相关内容，进一步明确全国防洪的主要负责部门，加强常态和应急状况下防洪工作的部门协调等内容。对现行防汛条例也需要根据新形势和相关法律进行相应修改。

为更加突出以防为主、常态减灾和非常态救灾相统一的防洪减灾政策导向，国家需要完善常态下的洪涝灾害风险管理的相关政策或法规性文件，对规划、工程建设、运行管理等降低洪涝灾害风险措施和相关保障条件进行规范和指导，使其与应对突发性洪涝灾害的应急预案相对应。研究制定相关政策，引导、鼓励多元投入机制和全社会参与灾害风险防控。

（二） 体制机制

我国坚持分级负责、属地管理为主的原则，不断推进防灾减灾救灾体制机制的改革。就洪涝灾害防治而言，国务院设立国家防汛抗旱指挥机构，县级以上地方人民政府、有关流域设立防汛抗旱指挥机构，负责本区域的防汛抗旱工作。总体而言，我国已建立比较完善的防洪减灾机构体系及协调机制，为我国突发性洪涝灾害的防范和处置奠定体制和机制保障。对常态状况下洪涝灾害风险防控，横向部门间，纵向流域、省区等不同尺度负责防洪减灾相关机构的协调机制仍需要加强。

横向上，洪涝灾害风险管理涉及应急管理、水利、自然资源管理、住房城乡建设、农业和气象等关键职能部门，每个机构都有与防洪相关的特定任务，这些部门除完成其特定任务外，各机构还需了解他们的活动如何融入洪涝灾害风险管理的总体框架。在应对水旱灾害应急状况下，各级防汛抗旱指挥部发挥了重要的作用。在常态下的水旱灾害风险防控方面，各级防汛抗旱指挥部需要进一步发挥其组织、协调、指导、监督作用，促进各部门高效协作。如防汛抗旱指挥部进一步促进水利和自然资源管理部门的合作，将洪涝灾害风险信息纳入国土空间用途管制相关规划，同时通过国土空间用途管制降低洪涝灾害风险。

纵向上，需要加强流域与省区、城市等负责防洪减灾的相关机构对不同防洪措施进行统筹协调。流域防洪规划需要在注重江河干流防洪的同时，更加重视主要支流、中小河流和区域防洪，在流域、省区、城市的防洪减灾措施、洪水出路安排、洪水资源利用和生态环境影响等方面进行充分协调，避免不同区域防洪措施造成洪水灾害风险的转移，或流域整体洪水灾害风险增加。如城市的洪涝灾害风险防控，不仅考虑利用流域上游蓄水工程，还要考虑城市本身河湖水系的蓄水、排水以及城市外排对流域下游的影响。

（三） 资金投入

防洪减灾的公益性特征以及我国水情的特殊性和复杂性，决定了政府主导防洪减灾救灾，履行洪涝灾害风险管理相关政府职能，并拨付相应预算资金予以支持。常态下，中央财政安排资金主要对跨省级行政区的大江大河干流防洪工程进行建设和管理，省级政府在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内的防汛。在应急状态下，对国家启动响应等级的洪涝灾害，中央财政安排资金补助地方政府。

我国大江大河干流防洪能力不断提高，基本达到设防标准，但大江大河主要支流、中小河流的防洪能力仍存在短板，部分地区风险较高。虽然国家层面对大江大河大湖的防洪减灾扶持、指导和协调作用必不可少，但有必要进一步通过加大资金投入，支持地方政府实施包括水利工程建设在内的减少灾害风险措施。地方政府根据洪涝灾害风险评估，加大对高风险区治理的资金保障，针对城市洪涝风险区，继续推进海绵城市建设，修复城市河湖水系调蓄和排泄功能，补齐城市排水防涝设施建设的短板，增强城市防涝能力。

鼓励社会力量、家庭、个人对灾害风险防控等的投入。对防洪要求超过其保护区防洪标准的重要设施，加大防洪保障工程建设投入等，提升其防洪标准。对缺少防护或处于较小洪水威胁的农村地区，可鼓励适度增加投资，通过提高房屋等建筑物的室内地面高程或设置外墙防水，降低洪涝灾害风险。

（四） 全社会参与

洪涝灾害风险事关社会各界，需要以全社会方式参与管理洪涝灾害风险。我国历来注重防灾减灾的群防群治[7]，在洪涝灾害防治，特别是中小河流、山洪灾害的防治中群防群治发挥了重要作用。总体而言，我国政府对洪涝灾害风险管控的作用巨大，而社会主动参与洪涝灾害风险管控的力度低，社会参与对减轻洪涝灾害风险存在很大潜力。需要进一步加大公众参与度，充分发挥科研与教育部门在防灾减灾中的作用，形成全社会合力。

公众参与。国家支持和引导社会力量参与灾害风险调查和防控工作。目前公众参与洪涝灾害风险防控的氛围不够浓厚，公众参与程度不高。在洪涝灾害风险防控方面，公众仅参与防洪相关规划的征求意见环节与防洪相关重大工程的影响风险评估。需要制定和完善相关政策和行业标准，鼓励公众和利益相关者不仅参与防洪项目的设计和实施（如参与流域防洪相关规划或社区防洪工程项目），而且积极参与整体的公共项目实施过程、监测、评估和改进项目绩效。负责洪水灾害防治的相关机构需要将实施有效的公众参与和利益相关者参与作为重要事项，就其所服务地区（社区）的情况和防洪相关信息建立知识库，加强能力建设和员工培训，制定有针对性和包容性的公众参与流程，并安排必要的工作时间和预算。

科研机构合作。洪水灾害风险管理的科学复杂性大，涉及社会科学和自然科学，涵盖横向国家层面不同部门和自上而下不同层级，同时需要考虑气候变化和经济社会变化的不确定性。需要通过联合探索和联合生产过程，将科学研究、社会管理等不同领域结合在一起，改进参与者的合作方式，共同认识或确定相关管理机构的决策相关需求，建立强大的网络来提高协作能力等途径，加强洪水灾害管理相关机构与科学界合作，以产生有效的科学方案应用于洪水风险管理。针对科技研究成果与实际应用联系不紧密问题，需实施科技创新、改革重大科技项目立项和组织管理方式。防洪灾害防治相关主管部门需要加强与科技主管部门和相关研究机构的合作，加强洪水灾害风险预警预报、防洪工程韧性设计、多方案优化等行业需求关键问题研究，同时对项目研究过程进行加强跟踪和交流，促进相关成果在灾害风险防控中的应用。

教育和信息共享。一些可以避免的洪涝灾害损失，因人们忽视预警风险，对风险预警信息缺少相应响应行动造成[29]，这也突显了部分群体风险意识淡薄，加强教育宣传提高风险意识和掌握有效应对风险知识的重要性。水利部门和应急管理部门应关注如何通过教育活动提高公众对洪水风险的认识和了解，从而降低洪水灾害风险。政府相关机构可以直接实施洪水灾害风险教育项目，也可以与专业组织、学校、社会组织和企业合作实施，提高洪水风险意识和应急应对能力。此外，我国洪水灾害风险管理涉及的国家机构包括水利部、应急管理部、农业农村部、自然资源部、气象局等部门，这些机构会产生大量信息，将不同类型信息进行共享或开放，有助于增强全社会参与度。

五、 研究结论与发展建议

（一） 研究结论

随着对灾害风险的认识不断深化，贯彻落实防灾减灾救灾新理念，我国防洪减灾策略也逐渐变化，更加注重洪水灾害风险的管理。洪涝灾害风险是潜在致灾洪水发生的概率及其可能的不利后果，洪涝灾害风险不仅取决于洪水危险性，即洪水的量级、频次、历时等特性，还取决于经济社会对洪水威胁的暴露度和脆弱性，包括人口、经济规模、响应能力等方面。

洪涝灾害风险管理需要通过常态预防 ‒ 应急准备 ‒ 应急响应 ‒ 灾后重建各环节的一系列措施对风险组成要素进行科学调控，实现洪水灾害风险达到可接受的水平。基于洪水危险性和洪涝灾害风险评估，编制和实施洪涝灾害风险管理规划，加强流域国土空间管理，完善包括基于自然解决方案的防洪工程体系，强化洪涝灾害风险预警系统建设，提升应急准备和应急响应能力，可以不断降低洪水灾害风险。洪水灾害风险不可能彻底消除，也不需要彻底消除，重要的是根据成本效益和经济社会可接受的原则，考虑气候变化和经济社会发展等不确定因素，科学地计算和确定可接受的风险，并通过多样化手段调控风险要素，使洪涝灾害风险达到可接受的程度。

洪涝灾害风险管理有效实施需要完善政策法规和体制机制，在政府主导下充分发挥社会力量的作用。洪涝灾害防治不仅是各级政府的职责，同时也是全社会的共同责任，强化从管理灾害到管理风险转变需要进一步完善法律法规，加强横向各部门和纵向流域区域、不同层级政府间协调机制，更好发挥政府作用，需要促进全社会参与，提高全社会灾害风险意识，参与到洪涝灾害风险防控的全过程。

（二） 发展建议

洪涝灾害风险管理是落实新时期防灾减灾救灾新理念，实现高质量防洪安全的重要方面。结合现阶段我国防洪形势，对推进洪涝灾害风险管理提出以下建议。

加强洪涝灾害风险评价。结合主要江河流域防洪规划等水文复核成果，利用地理信息系统等技术开展不同重现期洪水的灾害风险分析计算，统筹经济社会发展水平和减灾成本效益，确定可接受的洪涝灾害风险。结合我国目前的防洪标准，对洪涝灾害风险进行评价，为经济社会发展布局、防洪减灾策略提供支撑。

实行多样化防洪措施。针对需要进一步降低洪涝灾害风险的地区，需结合实地条件对比分析堤防、水库、土地利用、预报预警等不同措施应对洪水变化幅度，在降低洪涝灾害风险的程度和作用，统筹流域、区域、城乡多空间尺度，传统工程和基于自然解决方案等方面，确定降低风险的优化方案。

促进全社会参与。需要加大教育宣传和政策引导，提高全社会洪涝灾害风险意识。探索制定和完善社会力量参与灾害风险防控的相关政策法规、行业标准、行为准则，鼓励支持社会力量全方位参与常态预防、应急准备、应急响应、恢复重建等工作，促进全社会参与到洪涝灾害风险防控过程。

进一步加强洪涝灾害风险防控关键技术研究。研究利用新的遥感技术、预报技术，提高洪涝灾害风险预警预报；研究气候变化等不确定条件下，防洪工程的韧性设计；探索建立相应的金融工具，应对剩余风险造成的灾害损失；对发生洪涝灾害的地区，研究利用重建提高抵御洪涝灾害风险的能力。

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