我国可持续航空燃料产业发展研究

田利军 ,  刘鑫 ,  吕继兴 ,  杨晓军 ,  由长江 ,  陈学功

中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (2) : 49 -61.

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中国工程科学 ›› 2025, Vol. 27 ›› Issue (2) : 49 -61. DOI: 10.15302/J-SSCAE-2024.07.022
新能源航空发动机发展战略研究

我国可持续航空燃料产业发展研究

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Development Strategy of Sustainable Aviation Fuel

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摘要

可持续航空燃料（SAF）兼具环境保护、能源转型、优化产业布局三重价值属性，是国际上航空环境治理的重点领域。我国SAF产业起步偏晚、自主技术欠缺、商业模式不成熟，正处于工业示范向商业化应用转变的关键期，因而探讨SAF产业自主可控发展对解决民航业绿色发展“瓶颈”意义重大。本文识别了SAF产业的发展要素及其内在关联，阐明了SAF产业的环境价值、能源价值、经济价值；从政策扶持情况、技术研发进展两方面梳理了国际SAF产业的发展格局。在总结我国SAF产业的规模及模式、技术与成本、政策机制的基础上，厘清了SAF产业发展思路与技术应用规划，提出了发布行业监管框架、完善行业标准规范，加大财政支持力度、扩大税收优惠范围，加强技术创新、探索商业新模式等发展建议。相关研究可为我国民航业“双碳”目标的落地实施，SAF产业规划、技术研发、商业化应用等提供参考，更好促进SAF产业可持续发展。

Abstract

The sustainable aviation fuel (SAF) has three value attributes: environmental protection, energy transformation, and industrial layout optimization, and it is a key development area for aviation environmental governance internationally. China's SAF industry started relatively late, lacks independent technologies, and has an immature business model. It is currently in a critical period of transitioning from industrial demonstration to commercial application. Therefore, exploring the independent development of the SAF industry is crucial for promoting the green development of the civil aviation industry. This study identifies the various elements and their inherent connections that contribute to the development of the SAF industry and elucidates the environmental, energy, and economic values of the industry. Moreover, it sorts out the development pattern of the international SAF industry from two aspects: policy support and technological development progress, and summarizes the scale and mode, technology and cost, and policy mechanism of China's SAF industry. Furthermore, the study clarifies the development ideas and technology application plans of the industry and proposes the following development suggestions: (1) issuing industry regulatory frameworks to improve industry standards and norms, (2) increasing financial support by expanding tax incentives, and (3) strengthening technological innovation while exploring new business models. The study is expected to provide references for the implementation of the carbon peaking and carbon neutralization goals in China's civil aviation industry, as well as for the planning, technology research and development, and commercial application of the SAF industry, thereby promoting the sustainable development of the SAF industry.

Graphical abstract

关键词

可持续航空燃料 / HEFA路线 / FT路线 / PtL路线 / 产业政策 / 认证认可

Key words

sustainable aviation fuel / HEFA route / FT route / PtL route / industrial policy / certification and accreditation

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田利军,刘鑫,吕继兴,杨晓军,由长江,陈学功. 我国可持续航空燃料产业发展研究[J]. 中国工程科学, 2025, 27(2): 49-61 DOI:10.15302/J-SSCAE-2024.07.022

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一、 前言

为了遏制和减少航空碳排放的快速增长，国际民航组织（ICAO）提出了2035年前燃油效率年均提升2%的中期减排目标、2050年前碳排放下降50%的长期减排目标[1]。国际航空运输协会（IATA）推荐的航空碳减排措施包括提高运营和基础设施效率、使用电动飞机和氢能飞机、实施碳抵消、使用可持续航空燃料（SAF）等[2]。一般认为，燃油效率提升等常规技术举措的碳减排潜力有限，电动化、氢能源应用需要对飞机结构进行重大调整[3]；SAF的物理特性与传统的航空煤油类似，可减少50%~90%的CO2和CH4排放[4]，且无需对飞机系统、燃料供应基础设施进行大改，支持短期内开展商业运营[5]。从中期看，开发和规模化部署SAF是民航业唯一可行的能源解决方案。IATA发布的2050年实现净零碳排放路线图表明，约有2/3的航空碳减排依赖SAF[6]。

发达国家和地区采用了“行政指令+消费目标+补贴激励”推广模式，在SAF相关的技术工艺、专利布局、标准制定、常态化供应等方面取得显著进展。我国已是世界第二大航空市场，2019年的民航碳排放约占全球对应总量的27.9%[7]。我国民航业碳减排对SAF的需求突出，但面临着自主技术欠缺、生产技术不成熟、原料来源不稳定、生产规模小、生产成本高等问题。先发国家利用技术和标准优势，不断加强航空绿色发展壁垒，试图阻碍我国民航业构建平等发展格局。在此背景下，突出能源自主可控、实现SAF产业高质量发展，是解决我国民航业绿色发展的关键；SAF产业链条长、辐射广，兼具社会效益、环境效应、经济效益。

发展SAF产业是民航业统筹高质量发展和高水平环境保护的内在要求，提升资源循环利用水平的有效举措，加强国家能源自主可控水平和应对气候变化能力的重要支撑。从国际经验来看，SAF产业发展具有显著的政策驱动属性，政策创新与路径突破是推进能源转型、实现民航业“双碳”目标的重要保障。本文从防范SAF产业发展卡滞风险、保障能源安全的角度出发，辨析SAF产业的重要价值，构建SAF产业发展要素支撑体系；进一步总结国际产业扶持政策情况，梳理我国发展态势，提出面向自主可控的产业发展构思，以为SAF产业高质量发展研究提供参考。

二、 可持续航空燃料产业发展的基本要素与价值属性

（一） 可持续航空燃料产业发展的基本要素

充足的原料供应是SAF产业稳定发展的前提。SAF是可持续性燃料，其原料必然要有较高的可持续性和再生性，做到“不与人争粮”“不与粮争地”“不与地争肥”“不与农争时”。理论上，废弃油脂、农林废弃物、城市有机固体废弃物、废塑料、废轮胎、工业尾气、能源作物等均可用于SAF生产，但相关生产过程对水、粮食、土地资源的压力不可忽视。

高效、稳定、规模化的炼制工艺是SAF产业高质量发展的基础。技术可行、经济合理是相关工艺技术路线的基本要求。从产业安全、市场竞争力的角度出发，还需考虑技术多元化、生产能力规模化、原料适配、转化率、全寿命周期碳排放（LCA）、能源消耗等因素。

适航认证是开展SAF应用的必经环节。在安全可信赖的前提下，认证流程、认证标准宜科学易行，以降低成本，提高燃料认证过程的通用性，精准高效地审查SAF的化学性质、物理特性、电气性质、兼容性指标等[8]。

可持续认证是保障SAF产业环境收益的必要环节。面向国产SAF全产业链，建立LCA模型以及认证框架、标准、准则、方法、数据库，同时争取国际互认、自主定标、自主评价，对推动SAF产业可持续发展意义重大。

积极的政策扶持是SAF规模化应用的关键依托。综合考虑SAF产能规划、成本承受能力、政策激励、国际气候谈判进度等因素，识别我国民航业的SAF应用意愿和潜在规模，需要提供一系列的政策对SAF产业进行激励、监督和推动，以弥补市场失灵、发挥比较优势、创造后发优势、提升发展质量。相关政策可分为[9]：宏观支持政策，涉及碳减排，SAF发展规划、使用目标、技术创新规划等；行政命令政策，为SAF技术应用与推广以及风险管控提供技术信息、人才、监督控制、贸易控制、示范工程等支持；资金激励政策，包括为SAF产业项目提供的财政支持、税收优惠、收费减免等；市场机制政策，在全国碳交易市场、试点碳交易市场、中国国家核证自愿减排量（CCER）市场中纳入与SAF相关的减排政策，支持低碳产品的价值实现。

（二） 可持续航空燃料产业的多重价值属性

1. 环境价值

加快发展SAF产业，有助于民航业实现“双碳”目标、推进绿色低碳航空科技发展。在现有的技术和空域条件下，我国民航业能源需求仍将刚性增长，碳达峰时间难以与国家整体进展同步。民航业的绿色溢价（即零碳排放燃料成本比化石能源成本高出的部分）达343%，是清洁能源转型成本最高的行业之一[10]。SAF成为民航业实现净零排放成效最为直接和迅速的选项[11]，2050年有50%~75%的民航业碳减排需通过SAF实现[12]。可见，加快发展SAF产业是我国民航业实现“双碳”目标的关键举措，具有突出的环境价值。

2. 能源价值

加快发展SAF产业，有助于维护国家能源安全、促进能源低碳转型。当前，国际能源转型加速态势更加明显，能源结构朝着低碳化、多元化方向演进，能源安全理念也更为立体化、清晰化；绿色低碳转型是世界民航业竞争的新焦点，发达国家具有技术、标准、法律等方面的优势，对我国民航业平等发展构成挑战。《“十四五”现代能源体系规划》（2022年）、《“十四五”可再生能源发展规划》（2022年）、《“十四五”能源领域科技创新规划》（2021年）、《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（2021年）等政策文件，对包括生物航空煤油在内的先进可再生能源燃料进行了规划部署，将推动SAF产业的快速发展和技术创新。

3. 经济价值

加快发展SAF产业，有助于辐射关联行业、优化国民经济发展格局。SAF产业作为战略性新兴产业，是加强战略主动、支撑国产客机和航空发动机等重大航空装备走向国际市场、实现航空能源安全转型的关键之举，也是我国与世界各国开展民航业对话合作的新领域。发展SAF产业需立足国内资源禀赋，可利用的原料主要有酯类、纤维素类、CO2+绿氢等。一方面，防止地沟油不当利用，减少厨余垃圾处理的环境成本，推动厨余垃圾、农林废弃物等的协同处置与高效利用，也可与碳捕集、绿电制氢项目联合应用，提升能源和资源的综合利用效率；另一方面，发挥国土广袤、盐碱地多的优势，推广适宜盐碱地种植的纤维素类能源植物，带动农业、林业发展以及相应资源的循环利用。

三、 国际可持续航空燃料产业的政策扶持与技术研发进展

（一） 政策扶持情况

1. 宏观支持政策

部署SAF产业发展的主要国家和地区，都发布了SAF产业发展路线图，也系统规划了未来的产能分布、消费目标、激励支持等。ICAO的193个成员国中有133个国家提交了与SAF相关的行动计划。英国规划了SAF的掺混比例路线，即2025年为2%、2030年为10%、2040年为22%[13]。新加坡设定的SAF使用比例目标是2026年后离港航班均需加注1%的SAF，2030年起增至3%~5%；还提出根据SAF加注目标和价格设定收费调整水平、集中采购SAF、推动本土及周边布局SAF生产等保障措施[14]。阿联酋提出了建立SAF的本地产能规划，远期产量达7×108 L/a；2031年前本土航空公司优先使用自产SAF，鼓励自愿加注1%的SAF。

2. 行政命令政策

强制性碳减排约束是支撑SAF产业发展的有力支撑，为民航业设定明确的碳减排目标将稳步推进SAF的规模化应用。美国多个州设立了民航业碳排放强度强制性约束，以降低SAF应用的技术、供应链和市场风险。欧盟将SAF纳入《净零工业法案》（2024年），要求2050年航空运输部门的温室气体排放量减少90%。日本在《航空法》修订版中制定了明确的脱碳目标，计划2030年的SAF应用占比为10%。

立法监管框架为与SAF相关的市场准入、安全生产、法律冲突等提供了处置原则和技术标准，增强了SAF项目开发亟需的运营规则确定性。美国国家环境保护局颁布了可再生燃料标准，激励了生物燃料行业的发展。欧盟规定自2025年起航空燃料供应商有义务向域内的航空运营商提供含SAF的燃料，SAF占比从2025年的2%逐步提高至2050年的70%。

各国政府补贴既有针对前端的SAF技术研发和生产，也有针对后端的SAF加注和消费。美国发布《可持续天空法案》（2021年），旨在推动SAF的研发、生产与应用，将为全生产周期100%碳减排的SAF燃料提供1.5~2美元/加仑的税收减免；《通胀消减法案》（2022年）规定，为使用SAF的企业提供1.25~1.75美元/加仑的税收减免[15]，为SAF研发项目提供2.9亿美元的补贴。2022年，欧盟从航空碳排放交易体系中拨出16亿欧元，支持航空公司使用SAF；在多个机场设立补贴项目，鼓励本场的航空公司使用SAF。

3. 公共资金激励政策

公共资金激励将直接改善SAF研发与生产的不确定性、经济成本、进度困难。2024年，美国联邦航空管理局向涉及SAF生产、运输、混合、储存的22个项目提供了2.445亿美元，支持与SAF基础设施需求相关的研究。英国资助了8家SAF企业，提供了先进燃料基金（1.65亿英镑）以推动SAF产业发展。欧盟通过“欧洲地平线计划”，提供约100亿欧元支持生物燃料生产、低碳型飞机研发等；也提供高额的预算担保，支持SAF供应链及基础设施建设。欧盟“Fit for 55”能源和气候一揽子计划为航空公司提供碳成本豁免和资金奖励，以增加SAF的使用[16]。澳大利亚可再生能源署提出了资助计划（3000万美元），支持SAF产业发展。

4. 市场机制政策

市场机制政策将为SAF环境效益提供价值实现机制。在法国，航空公司可在不同的法规体系下申报相应的环境效益，而燃油供应商不得申报。在英国，只要SAF的原料来源合格并满足可持续认定标准，SAF供应商即获得可交易证书，温室气体减排超过40%的供应商将获得额外证书。美国为SAF生产企业提供间接补贴用于扩大产能，刺激了SAF行业快速发展；加利福尼亚州发布了低碳燃料标准（LCFS），许可SAF生产企业在LCFS市场上出售积分；俄勒冈州、华盛顿州推出了清洁燃料计划，允许SAF生产企业产生信用以加速市场消纳SAF[17]。

（二） 技术研发进展

1. 已认证的技术路线

国际民航业普遍认可的SAF技术路线有11条，主要由美国材料与试验协会（ASTM）提供认证。其中，费托合成石蜡基煤油（FT-SPK）、加氢酯和脂肪酸合成石蜡基煤油（HEFA-SPK）、加氢发酵糖合成异构烷烃（HFS-SIP）、费托合成带芳香烃的石蜡基煤油（FT-SPK/A）、醇合成石蜡基煤油（AtJ-SPK）、催化水热合成煤油（CHJ）、碳氢化合物（HHC-SPK）或酯和脂肪酸加氢合成煤油（HC-HEFA-SPK）、含芳香烃的醇制合成煤油（AtJ-SKA）8种技术路线通过了含合成碳氢化合物的航空涡轮燃料标准规范（ASTM D7566）认证[18]；甘油三酯、游离脂肪酸、脂肪酸酯与石油共炼，合成气碳氢化合物与石油共炼，酯和脂肪酸加氢（HEFA）共炼3种技术路线通过了航空涡轮燃料标准规范（ASTM D1655）认证[19]。国际上SAF的主流工艺与代表性企业如图1所示。

费托合成（FT）作为工业化学过程，使用合成气来合成长链烃类化合物，可选择不同的催化剂控制生成物的类型、碳链的长度分布，从而生产出不同特性的烃类混合物。FT具有原料适应性强（如农业和林业废弃物、城市固体废弃物、草本植物原料）、技术成熟较高（燃料准备级别（FRL）=6~7、技术成熟度（TRL）=6~8）、规模化效应突出等优势，但还不能全面进行商业化。其中，FT-SPK技术路线于2009年获得认证，对应的SAF掺混上限为50%[20]。HEFA通过预处理、加氢工艺将餐厨废油、生物油等原料转化为SAF。2011年，ASTM D7566标准采纳了HEFA-SPK技术路径，许可相应SAF以最高50%的比例与传统航空燃料混合使用。HEFA的FRL、TRL均达到9，具备全面开展商业化应用的条件[14]；优势在于生产工艺成熟，工艺成本低，而劣势表现在生产、收集、运输过程成本较高且原材料供应量有限[21]。

在HFS-SIP技术路线中，利用细菌等微生物的发酵作用，在缺氧或有氧的条件下将糖类物质转化为具有煤油碳链长度的碳氢化合物，再经过纯化步骤和加氢处理即可生产出符合航空燃料规格的异石蜡烃类。SIP的FRL=5~8、TRL=7~9，于2014年获得认证，对应的SAF掺混上限为10%[22]。

FT-SPK/A技术路线于2015年获得认证，对应的SAF掺混上限为50%，可在燃料中掺入一定比例的芳烃。FT-SPK/A的FRL=6~7，TRL=6~8。

在AtJ-SPK技术路线中，先将醇脱水转化为烯烃，再由烯烃低聚或齐聚生产航空燃料成分烃，最后加氢并分馏得到目标产品。AtJ-SPK的FRL=7~8、TRL=6~8，是有希望实现SAF量产和商业化应用的技术路径；于2016年获得认证，对应的SAF掺混上限为50%[23]。

在CHJ技术路线中，先通过催化裂解过程将原料转化为低分子量的芳烃和烯烃，再通过C-烷基化反应进一步转化为具有煤油分子尺寸的芳烃，最后通过加氢反应将芳烃转化为特定类型的环烷烃，进而生产出合成煤油。CHJ的FRL=6~7、TRL=4~6，可采用来源于植物或动物的脂肪、油脂等作为原料；于2020年获得认证，对应的SAF掺混上限为50%[24]。

HHC-SPK或HC-HEFA-SPK技术路线与HEFA-SPK相似，直接对碳氢化合物、游离脂肪酸、脂肪酸酯等进行加氢脱氧处理，生产符合航空煤油规格的烃类燃料；于2020年获得认证，对应的SAF掺混上限为10%。

AtJ-SKA技术路线于2023年获得认证，对应SAF的掺混上限为50%；与AtJ-SPK路线相比，在生产过程中新加入一定比例的芳香烃。

ASTM D1655通过认证的3条技术路线分别于2018年、2020年、2023年获得认证，允许的掺混上限分别为5%、5%、10%，其中前两条技术路线的FRL=7~8、TRL=6~7[25]。

2. 待认证的技术路线

氢脱氧合成煤油（HDO-SK）、氢脱氧合成芳香煤油（HDO-SAL）、高冰点加氢加工脂和脂肪酸合成煤油（HEFA+）、电转液工艺（PtL）等技术路线仍在发展过程中，尚未获得认证[26]。

HDO-SK、HDO-SAL技术路线的原材料是纤维素材料，如木材、水稻、糖等，来源较为广泛；相比HEFA-SPK，HEFA+分子链更短、凝固点更低、加工步骤更少，成本优势凸显。

PtL技术路线应用CO2、水、可再生能源生产与化石航空燃料相似的SAF，应用潜力突出、扩展性良好；通过电解作用将水分解为H2、O2，H2和CO2通过逆水煤气反应或固态氧化物电解技术合成为合成气，合成气在费托反应中转化为可用的液体燃料[27]。在PtL技术路线的生产过程中，CO2被捕获并重新利用形成循环，有效减少全生命周期内的碳排放量，带来较好的碳减排效果且原料供应充足。

四、 我国可持续航空燃料产业发展态势

（一） 产业初具规模，商业模式尚不成熟

1. 成熟原料产能受限且来源不稳定

目前，我国最成熟的SAF原料是废弃油脂，受限于生产的经济性和收集体系的完善度而存在产能上限，每年仅有3.4×106 t可被规范化回收利用[12]；废弃油脂来源不稳定、分布松散，导致收集成本和运输成本偏高。此外，本就数量不多的废弃油脂在出口退税政策的刺激下多为出口，导致价格居高不下。作为下一代SAF原料的农林废弃物发展潜力极大，但需综合考虑多种用途（如供热、发电、还田、发展液态燃料）之间的协调发展[13]。

2. 商业生产处于探索阶段

我国SAF的商业生产起步偏晚，整体上处于探索发展阶段。2011年，中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司首次应用HEFA技术生产了SAF，支持了空中客车A320客机的首次SAF试飞；2011—2017年，SAF装置作为试点项目分批次进行了试生产，产品主要提供给国内航空公司的实验性飞行项目，而产业化生产、商业化应用等并未开展；2018年，试点项目因需求不足而暂停，标志着我国SAF产业发展进入停滞期[28]。受政策、市场层面的驱动，2022年中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司重新启用了SAF项目，继续应用HEFA技术处理餐余油脂，实现年产能为1×105 t的SAF规模化生产。此外，易高生物化工科技（张家港）有限公司、北京三聚环保新材料股份有限公司、四川金尚环保科技有限公司、浙江嘉澳环保科技股份有限公司、四川天舟生物质能源科技有限公司、东华能源股份有限公司等启动了SAF研发和生产，“十四五”时期将形成2.1×106 t/a的规模产能。

3. 消费以试飞为主，常态化供应尚未开展

中国航空油料集团有限公司是我国主要的航空油料供应渠道商，但尚未提供常态化的SAF采购和加注服务。我国主要航空公司在2011—2019年进行了基于SAF的客机试飞，ARJ21、C919等国产客机也在近期完成了SAF演示飞行。然而，综合考虑成本、安全、可持续性等因素，我国主要航空公司尚未明确基于SAF的商业飞行计划，也没有投资SAF项目，整体上处于加深认识、储备能力的发展阶段。

（二） 关键技术有待突破，制备成本居高不下

1. 自主技术欠缺，生产工艺单一

相比国际前沿，我国SAF技术尚处于起步研究阶段。我国提出的SAF新技术路线较少，自主技术欠缺、生产工艺单一、专利布局滞后。国内投资SAF业务的企业多为民营企业，产品盈利能力弱、技术迭代慢、创新能力不强。全球应用最广的HEFA技术路线在我国基本成熟，但在以生物质、固体废弃物气化物为原料的FT工艺方面，核心装备制造体系不完善，粉碎机、搅拌器等较多依赖进口。部分技术设备尚未实现国产化，已经国产化的设备在综合效率、稳定性、可靠性等方面不及国际先进水平[29]。其他技术路线基本处于实验室研究阶段，部分完成了中型试验，但相较产业化应用还有一定的差距。

2. 适航审定和可持续认证制约自主技术发展

不同的原料、工艺技术生产的SAF具有不同的烃类组成、馏程、冰点、密度、黏度，也存在不同的微量杂质，对航空发动机的适应性自然有差异。国外相关认证框架及标准，针对SAF提出了理化指标、特性指标、部件兼容性、发动机测试等技术及安全方面的评估要求。然而，航空煤油新工艺认证严重依赖传统航空煤油的认证经验，导致SAF认证与航空装备深度绑定，这对航空技术后发国家极为不利[30]。在SAF可持续认证方面，我国缺乏有效的碳排放数据筛选和积累机制，构建的碳排放模型难以获得ICAO认可，仅能依托可持续生物材料圆桌（RSB）、国际可持续发展与碳认证（ISCC）等国际机构开展认证，可能造成关键数据的泄漏[31]。只有完善我国自建的SAF适航审定和可持续认证体系，才能根本性推动SAF技术发展并加快SAF应用。

3. 较高的生产成本制约商业化应用

对于SAF原材料，来源、采购、运输、处理、使用等环节均需投入运行费用；相关的设备、运营等方面的成本等也对SAF价格有很大的影响。按照燃料类型可将SAF分为生物燃料、先进生物燃料、合成燃料3类，相应原料分别为废弃食用油脂和动物油脂、林业废弃物和生物质废弃物、CO2，生产成本分别约为石油基航空煤油的2倍、2~4倍、3~6倍[25]。例如，生物质气化路线（如FT）流程较长，能源消耗、原料收集成本偏高，导致项目投资极大。国际能源机构的生物航空煤油研究报告指出，木屑类原料经过气化、FT合成、加氢改制得到的SAF价格接近1700欧元/t。以废弃油脂（价格约为8000元/t）为原料的HEFA技术路线，生产每吨SAF的原料成本达到1.5万元[32]。美国国防部在2007—2012年以8497美元/t的价格采购SAF，而同期石油基航空煤油均价仅为991美元/t[33]。

（三） 配套政策不充分，针对性激励机制缺乏

1. 可再生能源领域的公共投入偏低

国家在节能环保领域主要采取市场驱动机制，公共财政支出结构上未有明显倾斜；可再生能源领域的公共投入占比本就不高，能细分到SAF产业的占比则进一步走低。例如，在2010—2021年的中央财政节能环保支出中，事后治理相关的污染防治支出占比较高，而可再生能源获得支持占比均不足6%。在《中华人民共和国可再生能源法》（2006年）颁布后，我国发布了涵盖产品补贴、消费补贴、税收优惠、投资补贴、财政支出的一系列补贴办法，用于支持可再生能源健康发展。但审计署的审计公告显示，可再生能源补贴总额有限，也存在补贴发放不及时和不到位的情况，明显不能满足SAF产业的发展需求。

2. 针对性的税收激励政策缺乏

SAF产业的所得税优惠力度不足且受益范围有限。部分生物质能源所得税优惠政策集中在开发阶段，而后期生产、储藏、运输、使用端的税收支持政策欠缺。不少地方的SAF项目不能享受生物质所得税优惠，适用所得税税率仍为国家基本税率（25%），产业链后端也未获得激励性支持。目前也没有SAF项目列入国家重点扶持的公共基础设施项目或资源综合利用项目，实际上即使列入，SAF项目一般在前5年很难盈利，无法实质性享受该税收优惠政策。

SAF产业的增值税率偏高。现行的SAF增值税税率为13%，而煤气、石油液化气、天然气等传统化石能源仅为9%。不同于传统的化石能源企业，SAF产品的主要原料是废弃油脂、农林废弃物，经营主体通常是自然人，较难取得增值税进项税额。较低的抵扣进项直接导致SAF生产企业的增值税实际税率偏高，而较高的税负水平不利于SAF产业的快速发展[34]。

现行的SAF产品消费税税率偏高，降低了SAF产品的市场竞争力。对航空煤油暂缓征收消费税是明文规定，但属于环境友好型产品的SAF现行消费税实际税率仍为1.2~1.52元/升，而相近品质的生物柴油可准予从消费税应纳税额中扣除原料已纳消费税税款。

3. 产业链构建的配套制度不完善

SAF使用与碳市场的对接还存在制度空白。对于SAF使用产生的减排量，认定部门、认定程序、碳排放量化与数据质量保证过程（MRV）、碳配额补助或碳抵消等都有待明确。SAF产品的环境价值实现机制没有建立，节能减碳核算、产品指标、产品使用补贴等标准缺乏，既不利于SAF产品的推广使用，更影响SAF产品的市场竞争力、减污降碳属性的价值化与货币化，SAF项目的可持续稳定运营。在市场方面，SAF企业面临的直接问题是SAF产品缺乏商品海关编码、税收分类编码，既不能内销也不能出口，导致市场运转不畅、产业链构建迟缓。

五、 我国可持续航空燃料产业发展思路与技术应用规划

（一） 产业发展思路

SAF产业发展与“双碳”、生态文明、乡村振兴、能源转型、美丽中国、能源安全等国家战略相关，将SAF相关政策作为我国气候政策的一部分可促进SAF产品的推广使用。建议遵循成本可承受、安全可信赖、国际可比较等原则推进我国SAF产业发展：航空公司位于航空产业链的下游，盈利能力差、减排责任大，应合理控制SAF产品的综合使用成本，确保推广使用SAF产品时顾及民航业的实际条件，稳健提高SAF加注比例；SAF产品在安全适航外，其商业模式需要保障环境收益可追溯、可追踪，运行机制可防范欺诈并避免重复计算，确保全生命周期内安全可信赖；国产SAF产品的环境属性、碳减排量认定等需获得ICAO、欧盟的认证，具有国际可比较性，以更好应对国际碳减排压力和气候谈判压力。

在需求侧方面，《“十四五”民航绿色发展专项规划》（2022年）提出到2025年SAF累计消费量力争达到5×104 t，但这并不是具有约束力的目标。未来，我国民航业的SAF加注比例与民航业“双碳”时间表的安排相互影响（见图2），随着SAF加注比例的提高，民航业碳达峰时间会提前、碳排放量会降低；较高的绿色溢价也意味着民航业难以与全国碳达峰时间同步。《“十四五”民航绿色发展专项规划》提出2035年运输航空实现碳中性增长，可大体视为民航业碳达峰的时间，与图2中SAF中等应用水平时的碳达峰时间基本一致[35]。

适时论证和发布民航业碳减排目标、强制性的SAF加注目标，建立基于各行业碳减排分解目标的民航业碳排放预算制度和实施路线图，以明确的规划引领SAF产业发展，精准拓展市场需求，带动供给端产能规模。明确与需求侧目标适配的负向约束，合理影响供给侧发展。引导SAF生产企业、保障性企业、科研机构等提出各自的中长期发展规划，在基础设施建设、能源生产、试验认证、保障供应等主要环节上优化发展目标、建设布局、重点任务等，精准推动SAF的商业化应用。在我国民航业2035年碳达峰、2060年碳中和的预期下，结合我国SAF产能规划及行业承受力，建议SAF加注比例采用逐步提升、梯次推进的方式（见图3）：2024年，试点机场的SAF加注比例为1%；2025年，开展常态化的SAF加注，掺混比例为2%；2030年、2040年、2050年、2060年的SAF加注比例分别提高至10%、25%、50%、65%。

在供给侧方面，《“十四五”可再生能源发展规划》《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”能源领域科技创新规划》《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》《2024—2025年节能降碳行动方案》等政策文件，从保障能源安全、降低碳排放的角度对生物燃料产业发展进行了总体部署，也支持生物原料（包括SAF用）高效“收储运”技术与设备的研发与应用，但没有明确SAF的产能规划、使用目标、落地举措等。为此，我国SAF产业的产能规划宜基于“以销定产”原则，以我国民航业需求为主体，综合考虑外贸、政府采购、大型通航飞机、“绿色海运”等方面的需求，稳妥制定并动态调整。

（二） 技术应用规划

技术可行、经济合理是SAF产业规模化发展的基本要求。立足国情遴选减排潜力大、成本效益高、适合规模化生产的SAF原料和工艺，是SAF技术发展与应用推广的立足点。一般认为，HEFA、FT、AtJ、PtL这4类技术路线在民航业具有良好的发展前景。废弃食用油脂是我国基于HEFA工艺生产SAF的主要原料，可利用量为3×106~4×106 t/a。FT工艺的原料主要有农业废弃物（如秸秆）、林业废弃物（如森林采伐剩余物、木材加工剩余物）、城市有机固体废弃物，对应的SAF理论产能分别为2.07×107 t/a、1.95×107 t/a、2.35×106 t/a。此外，我国工业尾气资源丰富，若加以利用可生产乙醇约5×106 t/a，利用乙醇可进一步制备SAF[29]。

考虑到粮食安全、能源安全，粮食作物、食用油脂类经济作物不适合作为SAF原料。酯类原料在现有收集管理模式下价格居高不下，终端产品缺乏市场长期竞争优势；城市固体废弃物存在收集成本高、处理难度大的问题，相应工艺也有待完善。建议我国SAF产业按照3个阶段发展（见图4）：2024—2034年，主要采用以废弃油脂为原料的HEFA技术路线，FT、PtL等技术路线开展小规模示范生产并作为HEFA技术路线的补充；2036—2050年，采用以农业废弃物、林业废弃物为主要原料的FT技术路线替代HEFA技术路线；2050年以后，以PtL路线为主。

在SAF产业发展初期，宜实施选择性政策，基于企业生产技术、资源禀赋对少量关键企业提供重点支持[36]，如中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司等SAF生产企业、中国航空油料集团有限公司等SAF应用保障企业。在SAF产业进入成熟期后，选择性政策宜逐步过渡到功能性产业政策，从特惠式产业扶持向普惠式维护竞争转变，对具备准入条件的生产企业、保障企业均无差别地纳入政策扶持范围。在政策支持重点方面，初期以科技重大项目、示范试点等举措支持SAF技术研发与扩散；中期采用与弱选择性及功能性政策并行的财税激励政策，促进SAF产业的商业化和规模化发展；中长期以功能性的市场政策配置资源，激励SAF产业技术升级换代。

六、 我国可持续航空燃料产业发展建议

（一） 发布行业监管框架，完善行业标准规范

1. 优化以《中华人民共和国可再生能源法》为核心的法律规章体系

《中华人民共和国可再生能源法》发挥了支持可再生能源发展的基础性作用，还可扩大支持范围以纳入SAF。中央和地方管理部门也可及时制定配套的行政法规、条文、技术规定、指导规划，如“可再生能源中长期规划”“能源领域科技创新中长期规划”、《产业结构调整指导目录》等，以精准扶持SAF产业发展。

2. 建立适应国情的认证认可体系

以满足国际标准、适应我国国情为目标，开发SAF技术与产业发展亟需的LCA方法标准、原料和燃料数据库、SAF评价标准、认证规范体系、适航审定标准。从适航规章、程序、标准、符合性方法等方面出发，系统提升国产客机用航空油料的正向审定能力，克服型号合格证书阶段航空油料的批准技术难题。注重与发达国家的国际合作，扩大在生产工艺认证、SAF认证标准等方面的交流，追求实现认证标准的国际互认；打破SAF认证“瓶颈”环节，科学评估不同种类SAF的碳减排效果、航空运营商碳减排成本。

3. 构建自主碳减排核算方法

衡量SAF环境属性的价值，有赖完善、透明的碳核算体系及标准。为反映本土技术特征与资源禀赋，应建立和完善SAF应用全流程（含原料种植、生产加工、运输装卸、储存加注、飞行消耗、维修保障）的LCA模型，确保国内航空燃料碳排放评估结果的一致性，科学评价碳减排效益。建立可追溯的航空燃料碳足迹评价指标，持续完善SAF使用的MRV制度，促进SAF的研发、生产和应用，提升我国在未来国际航空气候谈判中的话语权。

（二） 加大财政支持力度，扩大税收优惠范围

1. 采用财政补贴方式推进SAF规模化应用

可参照我国新能源汽车、氢能产业政策以及国外SAF产业政策，以中央、地方财政补贴的形式支持SAF生产和消费，加快SAF规模化应用。① 以产业设备补贴的形式，降低SAF生产企业的成本和风险，更好吸引社会投资，如对满足支持条件的SAF生产企业，可按首台（套）设备成本价的50%给予财政补贴。② 以产量补贴的形式，更好保障SAF供应的稳定性，可考虑在行业初期（2035年前）对符合SAF产业规划的技术路线、转化率>50%、产量>1×105 t/a的生产企业给予1000元/t的产量补贴。③ 以加注补贴的形式，鼓励SAF产品消费并逐步提高SAF的市场占有率，可考虑在行业初期对加注SAF的溢价部分给予50%的补贴。

2. 参考生物柴油设置税收优惠政策

SAF与生物柴油的技术路线相近，可参照生物柴油现行的财税制度设置促进SAF可持续发展的财税制度，利于统一燃料方面的可持续性标准。① 在废弃油脂搜集环节采用3%的增值税简易征收税率。考虑到废弃油脂分布分散、搜集难度大，散户供应商难以开具增值税专用发票，建议参照现有文件，明确从事再生资源回收的一般纳税人适用3%的增值税简易征收税率。② 炼化企业增值税即征即退70%。炼化企业如果没有增值税退税，会倾向于向原料端的废弃油脂收取13%的进项税。为了鼓励废弃油脂的资源化和无害化处理，建议参照现有文件中生物柴油实行增值税即征即退70%的政策，可为SAF生产企业节省约1300元/t的原料成本。③ 企业所得税收入减按90%计税。建议参照现有文件，对综合利用资源收入按90%计税，可为SAF生产企业节省成本约400元/t。④ 免征消费税。建议参照现有文件中对利用废弃的动物油和植物油为原料生产的纯生物柴油免征消费税的做法，对以废弃油脂为原料的SAF免征消费税，可为SAF生产企业节省成本约1400元/t。

3. 以税收激励政策降低生产运营成本

① 提高原料出口成本。建议适时取消废弃动植物油脂经简单脱水、除杂后制成的生物能源用原料的出口退税，促进相关原料用于国内SAF生产。② 增加传统航空煤油使用成本。当前正在恢复航空煤油的消费税，可梯次调整税率，引导航空公司减少化石能源消费、增加SAF消费。③ 消费税扩围。当前我国成品油消费税不包括成品油衍生产品，建议将混合芳烃、稀释沥青、轻质循环油等相关炼油产品纳入消费税征税范围，合理减少可替代油品的比较优势[27]。④ 环境保护税中豁免SAF的污染物排放。如民航业运营过程中排放的NO、SO2、NO x 等列入征税范围，每年需缴纳一定的税额；豁免SAF的污染物排放可激励SAF应用。⑤ 国家能耗总量、强度“双控”指标中不含SAF使用指标。如能耗总量指标中剔除SAF用量，将驱动民航业用能结构调整，促进SAF的高比例、规模化替代。⑥ 探索保税油模式。可由中国石油化工集团有限公司、中国航空油料集团有限公司联合与海关部门协调，开通基于SAF的保税油（“以出顶进”）业务；上游的炼厂出口SAF时，适用出口退还增值税政策，按照无增值税的保税价格销售给航空油料公司，航空油料公司再将保税SAF在报税机场的保税航班中进行销售。基于SAF的保税油业务模式可降低SAF单价约2300元/t。

4. 依托多层次市场拓宽融资渠道

SAF行业技术密集，兼有重资本属性，导致投资周期长、风险高、利润低，需要依靠外部融资渠道缓解SAF生产企业的融资约束与经营风险。① 加大绿色信贷对SAF技术研发和示范项目的支持力度，增强企业风险控制能力，提高项目投资回报率和产业发展质量。② 鼓励SAF生产企业发行绿色债券。不以发行企业的资信状况作为唯一标准，而是制定宽严适度的综合性标准，为相关企业提供发行便利和优惠利率支持。③ 优化绿色金融政策，丰富金融产品的类型，拓宽SAF生产企业的融资渠道。在较大范围内推广碳排放权质押的信贷产品、合同能源管理未来收益权的质押贷款产品及服务。许可SAF生产企业开展CCER抵押、碳信托等金融活动，降低SAF生产成本。④ 民航碳市场建设兼顾SAF应用。推动民航业尽快纳入全国碳市场，完善民航碳配额管理机制；提高民航企业的免费碳配额储备，阶段性设定使用SAF获得的免费碳配额，对使用SAF的航空公司给予双倍配额以激励SAF应用。⑤ 探索将SAF纳入CCER。允许生产或使用SAF的市场主体因降低碳排放获得一定的碳信用（可在市场出售获利），适当弥补生产、使用SAF的成本，提高SAF推广效率。

（三） 加强技术创新，探索商业新模式

1. 加强技术创新与转化，培育行业人才队伍

以提升SAF产业技术为核心，SAF创新链、产业链、资金链、人才链深度融合为导向，聚焦技术研发、生产制造、试点应用、市场开拓等关键环节，建立要素对接平台，加强SAF科技项目的协作，促进需求侧、供给侧联动，支撑SAF产业化发展和规模化应用。

建议国家重点研发计划等渠道支持SAF技术研发，面向国产SAF原料、生产工艺、安全性认证、可持续认证、储运加注、国产飞机（发动机）应用、商业运行等全产业链上的主要环节，集中国内优势机构及力量，开展共性基础理论研究、关键核心技术攻关，加快形成具有国际一流水平的SAF技术集成创新体系。

完善SAF技术成果转化机制，以“产学研用”深度融合提高SAF技术路线与生产工艺研究水平，明晰适合国情的最经济制备路线，支撑SAF技术应用与产业壮大。建立SAF产业技术创新目录，根据技术的先进性、安全性、实用性、经济性等进行动态更新，对于入选技术给予研发资金支持。

SAF产业处于起步发展阶段，而人才队伍与产业发展需求尚不匹配。建议完善高等教育学科布局，优化石油化学、环境科学、油气储运等学科，持续培养SAF产业亟需人才。构建“产学研用”融合的人才培养体系，形成技术过硬的各层次人才队伍。稳定支持优势研究机构和团队，着重培养适航认证、可持续认证、MRV等方向的骨干人才，形成可持续的SAF产业人才供给模式。

2. 开展SAF生产和应用示范

支持建设SAF工业化示范工程和生产示范基地。鼓励SAF生产企业加大研发投入，向具有自主知识产权的企业提供专项资金，促进首台（套）重大技术装备示范应用，快速提升重点技术及装备的应用水平。支持建设“固体废弃物基航油”“纤维素基航油”“油脂基航油”“电转液体燃料基航油”等生产示范基地，开展油脂基航空生物燃料工业化示范性生产，重点扶持产能5×105 t/a以上的工业化生产线、产能1000 t/a以上的配套专用高效催化剂生产线。

基于多种原料、不同技术路线的SAF产业发展实际，结合航空油料加注使用特性，重点选择位于SAF生产地附近、年旅客吞吐量超过5×106人次的机场开展试点应用。按照固定机场、固定航线、固定航班的方式进行常态化的SAF加注及应用，建立有效的数据传递和分析机制，分析不同航程、航线、机型、发动机持续加注SAF后的运行参数。开展使用SAF后发动机燃烧室、涡轮组件、喷油嘴等的性能变化监测以及飞机油箱微生物监测，探明影响SAF推广应用的“瓶颈”环节。

探索并有序推广“账面加注”，逐步实现SAF规模化应用。根据试点机场1年以上的实物加注经验，依托航油保障单位的可追溯系统试行“账面加注”，验证SAF持续保障能力和资源调配能力，优化SAF保障设备的配置标准。提升SAF原料收集、制备工艺、应用等环节的全要素生产率，提高SAF应用经济性。支持各类主体建立生态产品与SAF应用的协同创新模式。鼓励航空制造企业、航空运输企业、石化炼制企业联合投资SAF项目，通过市场化方式分配收益，促进SAF应用的常态化和规模化。

3. 探索高效的SAF保障模式

供应地点数量有限、长途运输增加成本和碳排放，这是SAF商业化供应的挑战之一。《民用航空燃料质量控制和操作程序》（MH/T 6020—2012）规定，SAF存储需采用“专管专线”形式。SAF供应点与核心繁忙机场布局通常存在错配的情况，如果按照规定提供SAF保障，则需配置专用的输油管线、储罐、加油车、运油车、其他特种车辆，将显著加大SAF供应成本。实际应用中只能使用罐式加油车提供SAF保障（无法使用现有的机坪管网），导致保障难度大、运转效率低，仅能实现小批量零星供应，无法满足全国机场规模以上、常态化的保障需求。此外，SAF需求端分散且远离生产端，需要长距离调运，将在抵消碳减排效益的同时增加运行成本，不利于形成SAF产业的竞争力。

最大限度地利用现有设施供应SAF，才能提高供应效率、降低供应成本、避免重复投资。基于中国航空油料集团有限公司在我国机场航空供应中绝对占有率（98%以上），建议参考我国保税油管理、国际通行的“先预定后结算”等机制，探索SAF供应的“总量控制+无差别保障”模式；将SAF的环境属性、物理属性分离，实物供应、账面管理分开，驱动SAF实物在产地附近的机场就近消纳。航空公司在支付SAF油款后，不再受机场地理位置限制，即无论是SAF实物加注，还是普通航空煤油加注，均视为加注SAF并获取碳减排证书；航空油料供应商确保SAF接收总量与交付总量保持一致，即“进、销、存”账面平衡。

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