《一、前言》

一、前言

秦巴山脉位于我国陆地版图的中央区域，是中 国地理、气候和文化的南北分界带。在世界地理格 局中，秦巴山脉与阿尔卑斯山脉、落基山脉被地质 学家和生物学家并称为“地球三姐妹”。特殊的地 理环境条件，孕育了秦巴山脉地区丰厚而独特的自 然与历史人文资源，使其成为世界重要的物种基因 库和以中华文明为表征的东方文明溯源地，也是国 家级自然保护区、国家级风景名胜区及国家级森林、地质、水利、湿地公园等分布最为集中的区域之一。 但秦巴山脉却远未获得与阿尔卑斯山和落基山相当 的国际知名度，与名山地位反差强烈。同时，由于 已建自然保护区大多集中在相对贫穷和落后的区 域，自然保护区与贫困地区分布呈现高比例的重叠， 资源保护与扶贫开发矛盾十分显著。此外，国家森 林、地质、水利、湿地等各类公园划分区域交叉重叠， 多头管理的矛盾与问题也十分突出。如何借鉴国外 地区的发展经验，通过理顺管理体制机制，探索实 施秦巴山脉国家中央公园战略，统筹协调自然保护 和扶贫发展的矛盾，进一步挖掘与整合秦巴山脉地 区自然人文资源，塑造具有世界影响力的文化旅游 产品，提升秦巴世界名山的品牌影响力，成为本文 研究的重点问题。

《二、秦巴山脉资源价值与保护利用现状》

二、秦巴山脉资源价值与保护利用现状

《（一）资源价值高，品牌感知度低》

（一）资源价值高，品牌感知度低

秦巴山脉东西绵延 1 000 多 km，总面积为 3.086×105 km2 ，涉及陕西、湖北、四川、河南、甘 肃、重庆五省一市的 20 个设区市及甘南藏族自治州、 湖北神农架林区，119 个县（区、县级市）[1]。这里 是我国重要的水源涵养和南水北调工程的水源供给 区，是渭河、汉江、嘉陵江、丹江、洛河等众多河 流的发源地，是《全国主体功能区规划》确定的 17 个重要生物多样性生态功能区之一 [2]。区内动植物 种类数量达 6 000 多种，占全国总量的 75 %，分布 有大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛四大国宝，以及林 麝、红豆杉、冷杉等珍稀动植物。秦巴山脉地区不 仅是我国重要的生态功能区，也是世界重要的物种 基因库，具有世界级的生态价值地位。同时，秦 巴山脉地区也是中华文明演进的溯源地。距今 204 万年前的重庆巫山猿人化石和华胥、伏羲、女娲、 神农、大地湾、半坡等多处中华民族祖先的遗址、 遗迹均是这一地区文明的有力佐证。众多学者以 “父亲山”为喻将秦巴山脉地区与黄河“母亲河” 并称。博大精深的儒家重要经典学说《周易》，更 把秦岭称作“中国的龙脉”。虽然秦巴山脉与阿尔 卑斯山脉、落基山脉并称世界“三大名山”，且无 论从地质构造、动植物资源还是文化积淀等方面 均具有世界性价值，同时也具有突出的东方文化 价值，但相较于阿尔卑斯山和落基山的国际知名 度，却尚未形成强烈的国际感召力，人们对秦巴山 脉的认知程度还普遍较低，对秦巴山脉之于中国乃 至世界的价值和意义认识更为不足。

《（二）生态高地，发展洼地》

（二）生态高地，发展洼地

秦巴山脉地区分布着 40 个国家级自然保护区， 大多集中在相对贫穷和落后的区域，自然保护区与 贫困地区分布呈现出高比例的重叠。截至 2015 年， 秦巴山脉地区县级城市的城镇化率平均为 32.9 %， 共有 67 个国家级贫困县，占全国贫困县总数的 11.3 %，贫困人口约占全国的 10 %，是全国最为典 型的山区集中连片贫困区 [1]。究其原因，这一区域 的生态价值极高，但自然保护区周边的大多数居民 耕作方式落后、交通条件不便、“靠山吃山”，对自 然资源的依赖程度较高，而自然保护区划定后使得 居民赖以生存的生活来源被切断，生态保护与居民 脱贫的矛盾十分突出。同时，目前设立的各类国家 森林、地质、水利等公园因为划分区域交叉重叠、 多头管理及缺乏较高的品牌影响力和清晰的盈利模 式，也使得资源开发对区域经济发展的带动作用尚 不明显。这些生态价值极高的区域也陷入“越保护、 越贫困”和“重点保护区域最贫困”的怪圈。

《（三）空间整体，管理分割》

（三）空间整体，管理分割

由于自然保护区、森林公园、风景名胜区等 分属林业、农业、水利、国土资源、建设、旅游 等十多个部门管理，造成区内资源在保护、管理、 执法及评估等方面存在多头管理、法规交叉、区 划不清、缺乏协调机制等问题。如秦岭主峰太白 山不仅集国家级自然保护区、国家森林公园、国 家水利风景区于一身，其内部还含有一处省级文 化旅游名镇。由于各部门对生态保护及利用的目 标、手段和管理视角不一，难免出现行政利益冲突、 管理效率低下等问题。不少地区或成为众多部门 关心的“宝地”，或因其转化经济价值的程度不同， 成为无人问津的“弃地”。

与管理部门交叉重叠等问题同时存在的还有秦 巴山区各个省市区域协调不足的问题。秦巴山脉地 区是一个整体，资源的赋存分布并不与行政区划完 全重合，但因该区域涉及省市众多，各省市对于生 态资源保护、利用和管理的程度往往存在差异，不 同省市为了经济利益过度开发、重复开发的现象频发。与此同时，秦巴山脉外围被西安、重庆、成都、 武汉、郑州、兰州等 20 多个大中型城市所环绕， 这些大中型城市都将秦巴山区视为“后花园”，不 断向内输入旅游人口，却尚未协调好内外旅游目 的地与旅游服务中心的关系，内部旅游服务设施 严重不足，极大地影响了秦巴山脉旅游的健康可 持续发展。

《三、国家中央公园概念引入》

三、国家中央公园概念引入

美国是最早提出国家公园概念的国家，1872 年 美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公 园。美国在建立黄石国家公园之时即以法令形式提 出“国家公园服务体系是为了保护风景、自然和历 史遗迹、区域内的野生动物，并为游客提供娱乐 场所而建立的”[3]。根据相关研究可以发现：以美 国为代表的国家公园理论及实践具有以下三大主 要特征。

《（一）把保护与利用相协调作为主要宗旨》

（一）把保护与利用相协调作为主要宗旨

通过梳理多项有关美国国家公园的发展历程研 究，从美国艺术家乔治 • 卡特林 (Geoge Catlin)“对 美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野 的影响深表忧虑”，到黄石公园创立时“为人民福 利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”，再到 后来衍生出“世界遗产”和“生物圈保护区”等 概念，可以发现国家公园模式也从原来一种朴素的 纯粹保护观念转变为兼顾保护与游憩功能的生态资 源和遗产保护模式，而保护的方法也由消极保护转 变为一种更积极、更可持续的方法 [4]。

《（二）成熟完备的法律体系作为其管理系统的基础》

（二）成熟完备的法律体系作为其管理系统的基础

美国的立法、法案和管理政策的颁布都伴随着 国家公园发展演进的全过程，1872 年 3 月颁布的《关 于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法 案》，促成世界上第一个国家公园——黄石国家公 园的诞生；1916 年 8 月通过的《关于建立国家公园 管理局及相关目的的法案》（简称《组织法》或《国 家公园法》），促成了国家公园管理局的建立 [5]；国 家公园理念探索的后期，美国从保护类型到组织管 理再到特殊区域等各个角度制定了众多法律和规 章，且使其成为一个有机完善的系统，这一系列立 法都为美国国家公园严格的生态保护、开发利用和 管理奠定了基础（见表 1）。

表 1  美国国家公园立法体系 [5]

《表 1》

 

《（三）实行集约统一的管理体制》

（三）实行集约统一的管理体制

美国采取的是中央集权为主，辅以部门合作和 民间机构合作的模式。国家公园体系实行垂直领导， 由内政部国家公园管理局统一管理。其保护资金的 来源主要是联邦政府的财政拨款，辅之以门票、特 许经营收入和社会力量的支持。多年来，美国国家 公园始终贯彻“公益性理念”，执行多方参与、权 责利平衡的管理体制 [4]。这种垂直统一的管理体制 最大程度保证了管理的高效性，避免了各个部门条 块分割、管理不顺的问题。

我国关于自然文化遗产的保护和管理主要采用 的是自然保护区、风景名胜区和各类型公园的形式， 且最早风景名胜区的设立也是以国家公园概念作为 模板进行的探索。基于秦巴山脉独特的生态与历史 人文资源价值及国家中央生态主体功能区的战略地 位，为了避免秦巴山脉生态保护和利用多头管理、效率低下、区域开发重复的情况继续恶化，“秦巴 山脉绿色循环发展战略研究”课题提出“国家中央 公园”战略，旨在借鉴国外先进经验，探索有效的 国家公园建设模式及管理机制，全面整合秦巴山 脉地区资源与产品，塑造具有国际影响力的世界 名山品牌形象。

《四、秦巴山脉建设国家中央公园的必要性和 可行性》

四、秦巴山脉建设国家中央公园的必要性和 可行性

《（一）建设秦巴山脉国家中央公园对于提升大国文 化影响力、保护地区生态环境和促进地方经 济发展意义重大》

（一）建设秦巴山脉国家中央公园对于提升大国文 化影响力、保护地区生态环境和促进地方经 济发展意义重大

秦巴山脉地区拥有华山、武当山、神农架、 终南山、太白山等众多名山景观，是我国“生道、 融佛”之地，具有突出的东方文化资源价值，是 中华民族文化价值体系的溯源地和华夏人文根基。 秦巴山脉国家中央公园的建设，将成为彰显东方 文化内涵、传承中华核心价值观、弘扬中华文化 精髓的重要载体。同时，由于国家公园是基于生 态功能区划的选择性旅游资源开发项目，生态资 源保护和生态环境修复是国家中央公园建设中的 重要内容，所以，秦巴山脉建设国家中央公园对 于加强地区生态保护力度、保护好秦巴山脉生物 多样性功能区具有积极作用。建设秦巴山脉国家 中央公园，能够有效促进地区文化旅游产业发展， 助推地区绿色生态经济建设，大力提高秦巴山脉 的旅游感召效应，对于加快地区经济社会建设、 促进地区脱贫具有重要意义。

《（二）秦巴山脉具有突出的自然生态资源和历史人 文资源，具备建设国家中央公园的依托基础》

（二）秦巴山脉具有突出的自然生态资源和历史人 文资源，具备建设国家中央公园的依托基础

秦巴山脉地区拥有世界文化遗产 2 处、世界自 然遗产 1 处、世界地质公园 1 处、国家级自然保护 区 40 处、国家地质公园 12 处、国家森林公园 61 处、 国家湿地公园 11 处，许多资源具有不可再生性和 唯一性，蕴含世界级的生态和文化价值。丰厚的自 然生态与历史人文资源，造就了其独特的地质地貌 景观、山岳川塬景观、河湖水系景观、森林峡谷景 观、田园花海景观及神话史实、诗书雕画、名城古镇、 民俗乡情等诸多景观形态，同时由于其资源的多元 复合性，更使地区景观兼具了悠久璀璨与奇险、弘大、 秀美等多种气质特征。加之秦巴山脉居于我国地理 中心区域，平均森林覆盖率为 57.3 %，是我国森林 碳汇的中央汇聚地和植物释氧的核心供给区。综合 来看，秦巴山脉地区从空间和职能上都构成我国的 生态绿心，具备建设国家中央公园的优势与条件。

《（三）国家公园建设模式对于秦巴山脉资源保护与 利用的适用性》

（三）国家公园建设模式对于秦巴山脉资源保护与 利用的适用性

历经 100 多年的发展，以美国国家公园为代表 的国家公园制度被认为是一种资源保护与开发利用 实现双赢的先进管理模式 , 是让生态环境与旅游消 费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律 [6]。

尽管我国目前尚未有明晰的国家公园命名及管 理规范，但早在 20 世纪 50 年代，我国已开始了类 似国家公园体系的尝试。1982 年，我国启动了风 景名胜区体系建设并分批次公布了国家风景名胜区 的名单，而在 1990 年前后，风景名胜区的建设部 门开始将国家级风景区阐释为国际上通行的国家公 园。同时国家林业、国土、水利、建设、文物等主 管部门也分别在自己权限范围内认定了一批国家公 园：“国家森林公园”“国家地质公园”“国家水利风 景区”“国家城市湿地公园”“国家矿山公园”“国 家考古遗址公园”等 [7]。基于核心生态、生物资源 保护要求而设立的国家级自然保护区在生态保护、 科学考查和研究等方面，目标上也与国家公园的内 涵一致。因此，相关实践表明，我国的各类国家级 保护区、风景区虽无“国家公园”之名，但确已有“国 家公园”之实。所以，在此基础上按照国家公园的 建设模式和要求进行整合，打造具有世界影响力的 国家公园已具备较好的条件。

《（四）秦巴山脉建设国家中央公园是在我国进行国 家公园探索实践的有力补充》

（四）秦巴山脉建设国家中央公园是在我国进行国 家公园探索实践的有力补充

近年来，我国整体发展理念已经全面转向生态 文明建设的方向。2013 年，《中共中央关于全面深 化改革若干重大问题的决定》的文件中也正式提出 建立国家公园体制，这是党中央关于国土空间功能 使用和自然文化遗产保护管理思路的重大举措。因 此，在当前我国全面进行改革深化的大背景下，按 照兼顾保护与利用、协同开发与管理的要求建设一 个具有中国特色和世界影响力的秦巴山脉国家中央 公园将成为可能。

2015 年 1 月国家发展和改革委员会、环境保 护部等 13 部委联合发布了《建立国家公园体制试 点方案》，提出了建立统一、规范、高效的体制以 实现保护为主、全民公益性优先的目标。同时明确 在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖 南、云南、青海开展建立国家公园体制试点。每个 试点省份选取 1 个区域开展试点。试点时间为 3 年， 2017 年年底结束。

尽管我国近年来在国家公园体制建设上进行了 诸多有益的探索，但从目前的实践工作和相关政策 来看，国家公园的建设试点只选择了 9 个省市，数 量较少，同时多以省管辖区域为单位，回避了生态 资源价值高、保护问题矛盾突出的跨省区域。在秦 巴山脉地区建设国家中央公园，一方面能对我国探 索跨省区域自然生态与文化遗产保护和利用提供实 践经验，同时也能使国家中央生态功能区的目标尽 早落实。

《五、建设秦巴山脉国家中央公园的思路和建议》

五、建设秦巴山脉国家中央公园的思路和建议

《（一）整合区内资源，跨行政区域联合申报世界自 然遗产、人文遗产，提高区域整体的世界知 名度》

（一）整合区内资源，跨行政区域联合申报世界自 然遗产、人文遗产，提高区域整体的世界知 名度

为提升秦巴山脉在全世界范围的影响力，将其 建设成为与阿尔卑斯山脉、落基山脉齐名的国际名 山，首先，要进一步深入挖掘秦巴地区的自然与文 化资源价值，将秦巴山脉定位在国家中央生态主体 功能区、中华文明的精神标识和自然标识的高度上， 联合五省一市，跨行政区域联合申报世界自然、人 文遗产，捆绑营销具有世界影响力的自然文化资源， 提升中华文明在世界上的影响力，如陕西、四川联 合申报蜀道世界文化遗产。

《（二）依托现有自然、文化旅游资源，尽早建立具 有跨省级区域特征、文化 – 生态双重属性的 中国特色秦巴山脉国家中央公园》

（二）依托现有自然、文化旅游资源，尽早建立具 有跨省级区域特征、文化 – 生态双重属性的 中国特色秦巴山脉国家中央公园

由于秦巴山区面积广、范围大，跨省较多，山、 水、岭、塬等自然资源在空间上存在连续性，地理 属性范围与省级区划范围并不一致，导致各省在对 资源的开发策略和保护力度上存在差异，区域重复 开发时有发生。另外，秦巴山区以其丰富的文化资 源和独特的文化价值，成为我国为数不多的极具自 然、文化双重价值的保护地，应优先选择世界遗产、 世界级地质公园、国家自然保护区、国家风景名胜 区等资源基础好、文化感召力强的既有景区并进行 整合提升，最终形成以神农架景区、华山景区、终 南山景区、太白山景区、武当山景区、光雾山景区、 伏牛山景区、小三峡景区、麦积山景区、白马王朗 景区、白水江景区、剑门蜀道景区、佛坪景区、宝 天曼景区、古隆中景区 15 个景区为核心游览区域 的秦巴山脉国家中央公园，同时以“保护为先、重 点培育、片区联动、分类引导”为建设思路，将现 有景区分自然型、文化型和文化景观型三种类型进 行发展引导，打响秦巴山脉国家中央公园品牌，提 升秦巴山脉国际知名度。

《（三）出台秦巴山脉国家中央公园保护开发相关法 规条例，构建理念领先、符合现实的国家公 园保护开发模式》

（三）出台秦巴山脉国家中央公园保护开发相关法 规条例，构建理念领先、符合现实的国家公 园保护开发模式

秦巴山脉国家中央公园的建设应以国家资源的 严格保护和永续利用为主要目标，正确处理保护与 开发的关系，将生态保护支撑下的合理开发，提高 国家自然、文化资源的可游览性，促进区域经济发 展，带动当地群众脱贫致富作为秦巴山脉国家中央 公园保护与开发的最高宗旨。因此，必须明晰完善 顶层设计，出台国家公园相关法规条例，使得秦巴 山脉自然生态及文化资源的保护和利用在相关法律 框架内进行。基于我国针对国家公园的立法空白以 及类似法规如《自然保护区条例》《风景名胜区条 例》等在立法目标、适用范围方面存在差异等问题， 呼吁国家立法部门尽快出台《国家公园法》。同时 制定秦巴山脉国家中央公园保护开发条例，重点 解决以下几个方面的问题：①协调保护与利用生 态效益和经济效益，建构可持续理念的国家公园 保护利用模式；②协调处理好秦巴山脉国家中央 公园与现有其他保护地之间的交叉、重叠关系， 理清国家公园与现有自然保护区、风景名胜区及 国家森林公园等概念；③破除地方政府以旅游经 济收益为导向的各类保护地发展动力机制，通过 加大中央财政投入支持，限制地方政府过度开发， 使国家公园凸显全民公益性；④明确中央政府、 各省市地方政府、管理机构等主体在秦巴国家中 央公园保护管理方面的权利、责任和义务以及根 据其贡献获得奖励、补偿的原则和办法。

《（四）梳理现有管理体制，协调五省一市相关管理 机构，尝试建立统一保护、垂直管理的国家 公园体系》

（四）梳理现有管理体制，协调五省一市相关管理 机构，尝试建立统一保护、垂直管理的国家 公园体系

从国内外管理体制的实践上来看，强有力的立 法和集约化的管制机制是国家公园建设实施、处理 保护与开发矛盾以及塑造国家品牌的有力保证。秦 巴山脉地跨五省一市，国土面积大，区内涉及自然 保护区、风景名胜区和各类国家森林、地质、水利 公园等，应将秦巴山脉国家公园管理体系建设作为 探索我国跨区域国家公园管理体制的试点，系统梳 理现有保护条例、地方法规及部门管辖、事权划分， 将现有自然保护区、风景名胜区和各类国家森林、 地质公园纳入统一的国家公园体系，按照同一标准 进行类型划分，根据保护对象确定其保护和开发的 强度并对其名称进行确定；同时应将管理体制创新 作为秦巴山脉国家中央公园建设的重要突破口，协 调五省一市，尝试性地组建职权清晰、隶属明确的 大秦巴国家中央公园管理机构（如秦巴国家中央公 园管理局），负责对所属地范围内各个类型的国家 公园进行垂直化的建设指导和行业管理，实现一个 区域对应一块牌子，以解决管理机构重叠、管理区 域交叉和管理法规矛盾等带来的众多弊端。

《（五）将周边城市纳入中央公园旅游服务网络 , 构 建大秦巴旅游服务协作圈》

（五）将周边城市纳入中央公园旅游服务网络 , 构 建大秦巴旅游服务协作圈

秦巴山脉国家中央公园的建设可依托环秦巴山 脉周边大中城市构建多层次的国家中央公园旅游服 务体系。将重庆、成都、西安、武汉、兰州、郑州 打造为国家中央公园的旅游集散枢纽和综合服务中 心，依托秦巴山脉内部的达州、广元、汉中、天水、 安康、十堰等城市，形成国家中央公园的内部旅游 服务次中心和集散节点，构建内外联动、要素互通 的旅游服务网络。外部服务节点城市（大中城市） 重点补充与秦巴联动的旅游集散设施和区域性旅游 服务职能，内部服务节点城市（中小城市）重点补 充基础旅游服务设施和景区级旅游服务职能，最终 促进秦巴地区旅游服务网络化，形成大秦巴地区旅 游服务协作圈。

《六、结语》

六、结语

生态环境和自然文化遗产是人类赖以生存的基 础，面对日益加剧的环境危机和人们不断增长的游 憩需求，建立一种可持续的资源利用和管理方式尤 为重要。秦巴山脉地区以其特殊的地理位置、巨大 的生态价值、深厚的文化底蕴和突出的战略地位成 为我国实现可持续发展、构建生态文明社会过程中 不容忽视的重要区域，其孕育的伟大文明使其成为 中华地理的精神标识和自然标识，因此有必要从世 界高度和国家发展战略角度来思考这一地区的生态 保护和资源可持续利用问题，解决其突出的保护利 用矛盾问题、区域协调问题、超容量开发问题和居 民脱贫问题。

国家公园是人类生态文明发展的重要成果，已 经成为世界范围采用解决资源保护和经济社会发展 矛盾、平衡多方利益以实现可持续发展的有效管理 方式和模式创新。在秦巴山脉地区建设具有中国特 色的国家中央公园对于保护生态环境、传承中华文 明、促进生态文明建设具有重大理论意义和实践意 义。然而，与国外相比，我国的国家中央公园建设 才刚刚起步，秦巴山脉国家中央公园建设之路还很 漫长，对于国家公园立法、资源分类标准、生态补 偿以及管理体制改革创新等诸多问题还需多方研究 解决。