治理能力是衡量一个国家文明层级的重要指 标，生态文明治理能力是国家治理能力的重要组成部分，是生态文明建设的重要突破口，是推进国家 治理体系和治理能力现代化的重要着力点 [1]。推进生态文明治理能力现代化既是应对生态危机的现实 所迫，也是实现全面建成小康社会的战略目标所向； 既是解决当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态 系统退化的有效手段，又是实现生态环境和经济社 会协调统一的必要保障；既是实现科学发展、可持 续发展的必然选择，也是深化改革、转变政府职能 的必然要求。中国共产党第十八届中央委员会第三 次全体会议明确提出要全面深化改革，推进国家治 理体系和治理能力现代化 [2]。中共中央国务院《关 于加快推进生态文明建设的意见》指出健全生态文 明制度体系是生态文明建设的重点任务。理清我国 生态文明治理能力的现状，掌握当前生态文明治理 能力存在的问题和制约因素，明确生态文明治理能 力建设和制度改革的目标与重点任务，是当前加快 生态文明治理能力建设的紧迫需求。

《一、我国生态文明治理能力建设成效、问题 与制约因素分析》

一、我国生态文明治理能力建设成效、问题 与制约因素分析

《（一）我国生态文明治理能力建设成效》

（一）我国生态文明治理能力建设成效

1. 法律制度体系框架基本建立

在生态文明制度方面，目前我国已基本形成了 以宪法中关于生态环境保护的规定为主导，以环境 保护法的规定为基础，以生态保护专门法和自然资 源法中的生态保护规范为主干，以其他法律、行政 法规以及行政规范性文件中的相关规定为补充，以 国际条约等国际法渊源为重要内容的生态保护立法 体系。截至 2012 年年底，全国人大常委会制定了 环境保护法律 10 件、资源保护法律 20 件、环保行 政法规 25 件、地方人大和政府制定了地方性环保 法规和规章 700 余件、国务院有关部门制定环保规 章数百件、多边国际环境条约 50 余件 [3]。我国生 态环境法律框架基本形成，生态环境保护主要领域 基本有法可依，生态环境保护主要法律制度基本 建立。

2. 统分结合的监管体制逐步确立

在生态文明体制层面，我国已经逐步建立起由 全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施， 环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门 依照法律规定实施监督管理的体制。环保部门初步 形成内部互动、上下联动的整体执法机制。同时， 各级环境保护主管部门、工商行政管理部门、公安部门、安全生产监督管理部门和各经济主管部门之 间加强协调，逐步建立了案件移送制度和联合执法 机制。此外，各地还通过加强人大监督、开展舆 论监督、发动群众监督，不断健全资源环境执法 监督机制。

3. 多元化的治理机制起步探索

在生态文明市场机制方面，一是对生态补偿机 制进行了探索，在森林、草原、湿地、流域和水资源、 矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取 得积极进展和初步成效；二是绿色保险、绿色信贷、 绿色金融、环保上市审核等多种环境经济手段试点 有序开展；三是探索运用市场化手段，排污权、碳 排放权、节能量交易开始试点，探索推行资源环境 资产化管理和环境产权、使用权交易制度。在公众 参与方面，目前我国在环境影响评价、规划等方面 已经引入了公众参与机制，政府环境信息公开制度 已经实施。

《（二）我国生态文明治理能力存在的问题与制约因 素分析》

（二）我国生态文明治理能力存在的问题与制约因 素分析

1. 法规失约，违法成本低尚未解决

虽然我国已经建立起比较完善的生态环境法律 体系，但我国环境法制“违法成本低、守法成本高” 的问题没有得到解决，是当前生态文明建设的首要 制约因素。突出表现在，一是存在立法重复、立法 冲突等问题，相关法规存在“碎片化”甚至相互抵 消的情况 [4]，《环境保护法》基本法地位缺失，存 在法律空缺。二是现行法律法规立法理念大多注重 经济效益而轻生态环境效益，重眼前利益和局部利 益而轻长远利益和整体利益。同时缺乏环境保护的 顶层设计、宏观规划和整体协调，难以对生态文明 建设起到统一制约的作用。三是相关法律规范不明 确，操作性不强，对违法行为处罚较弱、缺少量化 标准、环境违法处罚标准过低、执法不严等同时存 在，在客观上也进一步助长了过度污染环境的现象。

2. 体制不顺，行政监管效率较低

从现行生态环境监管体制看，统分结合的生态 环境保护体制虽然发挥了重要作用，但政出多门、 权责脱节、监管力量分散等问题明显存在。交叉与 分割并存的管理体制，影响行政效能发挥，难以形 成严格监管的强大合力，是当前制约生态文明建设 的体制因素。目前，我国污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交 通、铁道、民航等部门，资源保护职能分散在地质 矿产、林业、农业、水利等部门，综合调控管理职 能分散在发展改革部门、财政部门、经贸 ( 工信 ) 部门、国土资源部门等，难以对区域生态文明纷繁 复杂的建设内容进行统一监管。生态环境管理职能 部门分散，导致各部门间和中央与地方间存在管理 体制条块分割，多头治理、职责不清、职能缺位问 题突出 [5]，权责重叠交叉严重，监管力量分散 [6]。

3. 地方保护，生态环境责任难以落实

生态环境保护管理体制的权威性和有效性不 够，是制约生态文明建设的又一体制因素。属地管 理是当前我国生态环境管理的重要特征，而由此带 来的地方保护主义，使我国跨区域和流动性的生态 环境问题仍缺乏有效的治理手段和方法。一些地方 仍存在唯国内生产总值（GDP）观念，生态环境保 护常常让位于经济发展，导致生态环境监督乏力， 生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，职 能与任务不匹配，生态环境保护责任难以有效地履 行和落实。基层环保部门被赋予的职能和担负的任 务不匹配，存在“小马拉大车”的现象，难以很好 地履行环境保护职责。

4. 市场不畅，市场调节运行机制不完善

虽然近年来市场化的生态环境保护机制逐步受 到重视，但我国生态环境保护过分依赖行政手段的 状况仍没有改观，缺乏完善的市场机制是制约生态 文明建设长效运行的重要因素之一。在市场机制方 面，资源环境产权制度不明晰，环境经济政策体系 不完善 [7]，尚未开征专门的环境税，排污权、碳排 放权交易制度刚起步，排污收费制度中税费过低， 对企业排污和环境治理难以形成有效的制度体系约 束。此外，生态补偿机制不完善，资源税税种设置 不全，资源价格扭曲，资源价格不能反映资源的稀 缺程度，有利于资源节约、环境保护的价格体系尚 未形成 [8]。在实际管理中以行政手段为主，各种财 政、税费、价格、信贷、产业、贸易等方面的制度 还比较零散，市场在资源环境配置中的作用没有得 到充分发挥。

5. 公众难为，社会监督责任难以发挥

公众参与是国外生态文明相关建设的重要经验 和发展趋势，而生态文明建设也要求建立人人参与 的全社会行动体系。虽然公众参与环境保护的机制 在逐步完善，但是与生态文明建设的要求仍存有较大差距，是制约生态文明建设长效运行的又一重要 因素。一是环境信息公开制度不全，公众知情权受 到忽视，违法行为得不到公众有效监督。二是公众 监督渠道不畅，公众参与缺乏相应的制度保障，参 与程序、途径、方式不明确，环境保护组织独立性 不够 [9]。三是公众监督效果难以保证，公众和舆论 监督的反馈回应机制仍然不健全，多数公众环保组 织依靠政府支持，缺少独立性。四是环保官司难打， 环保维权难。

6. 道德失衡，社会自律机制缺失

生态伦理道德是生态文明不可或缺的重要内 容，也是生态文明建设重要的内在动力之一，当前 我国在公众、政府、企业等方面的道德自律机制仍 不完善，是制约我国生态文明建设的深层次因素。 一是，生态文明观念尚未全面深入人心，人们对资 源环境的价值认识不足，经济至上、消费主义、拜 金主义理念呈现流行。二是，唯国内生产总值的政 绩观尚未根本扭转，一些地方仍是重经济发展，重 速度、重规模、重眼前；轻资源环保，轻效益、轻 创新、轻长远，以国内生产总值论英雄，急功近利， 导致环境与经济综合决策失误、行政不作为和行政 干预环境执法等现象长期存在。三是，企业环保责 任意识严重不足，自觉开展生态环保活动的氛围尚 未形成。

《二、 生态文明治理能力建设的内涵、目标与 框架》

二、 生态文明治理能力建设的内涵、目标与 框架

《（一）内涵》

（一）内涵

“治理”相对于“管理”往往指“协同治理”， 强调社会多元主体的共同管理 [10] 。从主体上看，生 态文明治理体系包括政府、企业、公众等多元主体， 培育和壮大包括市场主体、社会组织及公民个人等 非政府的主体是构建基于治理理论的生态文明治理 的首要任务和前提条件。从治理方式上看，生态文 明治理所要实现的是一种权力上下互动的过程，其 权力运行向度是多元的、相互的，应实现从管制到 服务、从规制到协调、从封闭到回应的转变。从治 理手段上看，生态文明治理更强调多元主体之间的 合作，除了行政、法律手段外，还包括社会化手段、 市场化手段和自治化手段等，可以在不同的情况下， 采用单独或多种手段综合使用，从而提高治理的效 果和降低治理的成本。从治理目标上看，政府必须转变观念与职能，强调政府与公民对公共生活的合 作管理，使生态环境利益最大化。从治理过程上看， 生态文明治理包括源头、过程、后果的全过程治理， 必须建立系统完整的生态文明制度体系。

《（二）目标》

（二）目标

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会 议指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国 特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力 现代化”。因此，推进国家生态文明治理能力现代化， 实现资源生态环境利益最大化 [11]，是我国生态文明 治理能力建设的目标指向。提高生态文明治理能力， 首先要推进国家生态文明治理体系现代化，就是要 培育多元主体、构建多向权力运行方式、形成多样 治理手段，实现由单一的命令 – 控制型向综合命令 – 控制型、经济 – 激励型和自愿型转变以及由“善政” 到“善治”的转变，通过多方互动、多措并举建立 系统、完整、协调、民主、高效的生态文明治理 体系 [12]。

《（三）建设框架》

（三）建设框架

综合以上分析，生态文明治理体系应该包括政 府、市场、社会多元主体协调联动，以资源、生态、 环境利益最大化为目标，综合运用引导性、规范性 和约束性的法制、行政、经济、道德、工程、技术 等手段，对生态文明源头、过程、结果进行全过程 监管的治理体系。具体来说，加快生态文明治理能 力建设，要以法制手段为根本，建立生态文明源头 预防体系；以行政手段为基础，建立生态文明管理 服务体系；以经济手段为驱动，建立生态文明运行 激励体系；以道德手段为支撑，建立生态文明引导 自律体系；以工程手段为重点，建立生态文明治理 恢复体系；以技术手段为保障，建立生态文明科技 创新支撑体系；以考评手段为抓手，建立生态文明 建设结果奖惩体系。

《三、 生态文明治理能力建设和制度改革的重 点任务》

三、 生态文明治理能力建设和制度改革的重 点任务

《（一）完善法规，健全生态文明法制体系》

（一）完善法规，健全生态文明法制体系

1. 确立生态文明立法理念

树立生态系统管理和生态产品保护两大立法理念，站在生态系统和生态文明的高度，构建适合我 国国情的生态文明法制体系。将生态文明建设和环 境权入宪，适时研究制定《生态文明促进法》，确 立生态文明建设的母法，作为资源、环境和生态领 域的基本法，对整个环境资源立法进行统领和指导。

2. 加快现有法律“生态化”修订

加快对民法、行政法、刑法和经济法等传统部 门法进行“生态化”的修订 [13]，确认环境权益。全 面梳理现行法规规章中不符合形势发展和环境保护 需求的规定和条款，清理现有资源生态环境法律之 间立法重复、立法冲突等问题，理顺法律之间的关 系，形成生态文明法制建设的整体合力。传统部门 的立法与修订要不仅能遵循生态系统管理的基本准 则，而且要确认和保护环境权益。修改《循环经济 促进法》，提高资源利用效率，以技术进步和科技 创新严格控制单位产能的资源消耗和污染物排放。

3. 细化填补立法空白

健全环境保护法规、政策、标准和规划体系， 加快环境保护法律法规的制定修订，健全和完善由 污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生 态文明建设法律体系。加快污染防治和资源保护立 法步伐，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要 污染物的污染物排放许可制，加快建立以企业、事 业单位为单元，覆盖主要污染物的总量控制制度； 研究出台生态法；加快公众环境权益的立法保障； 细化责任追究制度。健全完善配套实施细则，强化 环保地方立法。

《（二）深化改革，建立生态环境独立统一监管体制》

（二）深化改革，建立生态环境独立统一监管体制

1. 加强国家统一领导

在现有生态文明体制改革领导小组基础上，国 家层面设立生态文明建设领导小组，逐步转变为常 设机构，由国务院主要领导担任组长，各部委作为 成员，统筹协调生态文明建设相关工作。强化环境 与发展综合决策和协调机制，真正发挥环保把关、 调控、优化、提升的综合作用，把生态环保工作从 单一的污染防治、生态保护上升到对空间格局、产 业结构、生产生活方式的协调上来。

2. 推行大部制

理顺政府资源、生态、环境监管的职能，将自 然资源监管权和使用权分离，建立统一行使全民所 有自然资源资产所有权人职责的体制；建立统一行使所有国土空间用途管制的职责的行政部门 [14]。创 设大生态环保体制，建立统一监管山、水、林、田、 湖等所有生态空间和自然资源的生态保护监管体 制，建立统一监管所有污染源、污染物、污染介质 的污染防治监管体制，实行独立而统一的环境监管 和行政执法。建立跨部门协调机构，进一步明确部 门的职责分工，建立跨部门的多方参与管理体制。

3. 严格政府监管

完善和强化环境影响评价制度，加强环境准入 监管。坚定不移的实施主体功能区制度，建立覆盖 全部国土空间的用途管制制度。根据区域生态环境 承载力和生态环境的恢复与保护费用，设定自然资 源开发的原始定价、开发数量和空间用途。健全完 善国土空间利用规划体系，整体谋划国土空间自然 资源开发。建立包含生态功能基线、环境质量下限、 资源利用上限的生态红线体系。根据主体功能区规 划和生态环境功能区划，实行差别化的区域管理政 策。强化总量控制制度，建立登记各级行政区域 主要污染物排污权指标的基本账户，落实政府减 排责任。

4. 完善执法机制

健全生态环境执法监督机制，完善执法程序， 加强环境执法能力建设，建立健全环境执法机构， 形成省、县、乡（镇）三级环境执法监管网络 [15]。 加强司法监督，建立环境行政执法与司法联动协作 机制，强化社会监督，加强各级人民代表大会对生 态文明建设的监督，推进政府问责制度的落实。健 全资源环境承载力监测预警机制和风险评估机制， 加强生态环境风险防范与修复治理。

《（三）转变考核，强化政府生态环境保护责任》

（三）转变考核，强化政府生态环境保护责任

1. 合理划分中央和地方事权

合理划分中央和地方事权，中央政府负责跨越 区域、流域和领域的以及危害较大和影响较深的环 境问题，地方政府执行属于地域性的环境问题。国 家的有关部门负责制定环保的政策、法律法规，分 配污染物排放权或总量控制指标，监督地方政府、 重点企业的环保责任执行情况，并负责对地方政府 的执法进行监督；地方政府有关部门具体负责执 法。加强基层环保机构的建设，在环境监察派出机 构的实践基础上，按照生态完整性设置区域机构， 针对重点流域和重点区域设立派出机构，破解现行行政地域限制。强化区域会商、信息共享、监测预 警、联合执法机制建设，建立陆海统筹、区域协调、 天地一体的生态系统保护修复和污染防治区域联动 机制，创新跨区域生态合作治理机制。

2. 健全监督考核评价机制

抓紧制定体现生态文明要求的目标体系，形成 生态文明建设指标年度统计制度。完善各级领导班 子和领导干部考核评价体系，逐步加大干部政绩考 核评价体系中资源消耗、环境损害、生态效益等环 境保护相关指标的权重，将其作为干部选拔任用、 管理监督的重要依据。建立健全环境责任追究制度， 明确政府环境责任定位，重点加强对地方政府环境 行为的责任追究，加快编制自然资源资产负债表， 建立自然资产监测、评估、报送制度，探索建立生 态环境审计制度，对领导干部实行自然资源资产离 任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。建立 生态环境损害赔偿制度，推进第三方损害评估鉴定， 对受害群体予以合理赔偿，将生态环境的损害与公 民的损害列入赔偿范围，加大造成生态环境损害的 企业和个人的违法违规成本。

《（四）激活市场，形成资源环境优化配置的市场作 用机制》

（四）激活市场，形成资源环境优化配置的市场作 用机制

1. 完善自然资源产权制度，理顺资源性产品价 格形成机制

扩大自然资源产权范围，对自然生态空间进行 统一确权登记；根据自然资源产权多样化特征，分 门别类建立起多样的所有权体系；明确划分资源产 权权利的利益分配关系，引入多元化的使用权主体； 建立自然资源产权混合市场，激活转让权。建立和 完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度，保 障自然资源收益权，全面反映市场供求、资源稀缺 程度、生态环境损害成本和修复效益，建立起有利 于资源节约使用、废弃物循环利用的包括资源使用 价格、环境恢复价格、污染物处置价格和环境服务 价格“四位一体”的资源环境价格体系，形成以 市场为基础，政府适当干预的资源性产品价格调 控机制。

2. 发展环境资源权益市场，建立自然资产市场 化交易机制

通过完善相关法律法规，明确责任、权利、利益， 研究建立相关准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制，加强交易市场体系建设，以区域环境质 量改善、生态资产增值、生态系统健康和污染物总 量削减为前提，构建成熟的环境资源权益市场。培 育节能量和碳排放量第三方核证机构，鼓励企业积 极参与节能量交易和碳交易；健全水权制度，开展 水权交易，规范水权转让；深化排污权有偿使用和 交易制度改革；建立健全林权、土地等的交易市场， 开展市场交易活动，实现环境资源权益的高效配置。

3. 创新环境经济政策体系，丰富环保市场化约 束激励机制

改革资源环境税收体制，扩大资源税增收范围 到所有自然资源和自然空间，资源税征收方式改革 为从价计征，适时开征环境税 [16]，理顺中央和地方 财税的关系。强化收费、罚款、补贴、税收返还等 财税手段，加强自然资源开发保证金、押金制度， 加大排污费征收力度，对符合环保要求综合利用产 品实行增值税优惠政策，增大节能产品、绿色产品 生产和消费的补贴力度。合理利用价格杠杆，大力 推行阶梯电价、水价，研究建立节水、节电、垃圾 分类回收等方面的奖励机制[17]。完善绿色金融政策， 研究实施绿色保险、绿色信贷、绿色贸易、绿色债 券等环境经济政策，推广企业环境信用评级制度， 开展污染责任保险试点。建立多元化的生态文明建 设投融资机制。加大对环境友好型产业和环保产业 的扶持力度。

4. 健全资源生态补偿机制，构建生态环保的利 益共享机制

加快制定《生态补偿条例》，明确法理、法律 依据。完善对生态重要区域的生态补偿机制，进一 步推进生态公益林、草原、水资源、矿产开发的生 态补偿制度，逐步扩大补偿范围，完善财政转移支 付制度，鼓励地区间建立跨区域横向财政转移和生 态补偿制度，全面推行跨界断面水质管理的补偿与 赔偿制度。合理确定补偿标准，通过政府财政转移 支付、生态受益者付费、生态使用者付费、生态税、 社会捐赠等方式，多方筹措生态补偿资金。

《（五）多元共治，完善生态文明公众参与机制》

（五）多元共治，完善生态文明公众参与机制

1. 推进多元治理主体建设

适当降低环保环境非政府组织（NGO）的入门 门槛，在注册登记过程中重点对公益性、非营利性 作出要求，放宽对人员、场地、资金和业务主管单位等方面的要求。培育多元主体参与治理和建设， 建立由政府、非政府组织、社会中介、政治、民间 组织、公民个体以及企业共同参与的多元的多部门 的生态环境治理主体队伍。实行“谁治理、谁开发、 谁受益”的激励机制，鼓励国有、集体单位、民营 企业等各类经济组织及个人进行生态保护和建设。 完善非政府组织培育机制，建立沟通、协调、合作 制度，鼓励社会组织承担环境责任。

2. 健全公众参与机制

完善环境信息公开制度，依法公开各类环境信 息，扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅 通信息公开的渠道，强化企业环境信息公开的责任， 确保公众的知情权、参与权、监督权及寻求法律救 济等权利的行使 [18]。健全举报制度，鼓励公民、法 人和其他社会组织就生态环境问题进行举报。丰富 环境公众监督形式，建立公众参与的环境后督察和 后评估机制。完善环境舆论监督制度，明确舆论监 督的范围和内容，健全环境舆论回应机制。完善环 境信访制度，建立环境信访预警机制和隐患排查制 度，完善信访查处制度和积案化解制度。

3. 确保公众参与的有效性

明确公众参与环境决策的原则与范围，规范公 众参与环境决策的程序和方式，强化公众参与环境 决策的有效性。健全环保公益诉讼制度，建立权益 保障机制。拓展环境公益诉讼的主体，逐步将国家 机关、企事业单位、环保公益团体和个人纳入原告 范围。完善环保公益诉讼具体操作程序，合理分配 举证责任，研究举证责任倒置在环保公益诉讼中的 具体应用。制定责任界定和损失评估制度，科学界 定环境污染原因、责任主体、损害程度、弥补措施 和赔偿数额等。

《（六）文化回归，形成生态文明自律机制》

（六）文化回归，形成生态文明自律机制

1. 推进生态文化建设

深入挖掘弘扬传统文化生态文明理念，培育现 代生态文化，将生态价值观纳入社会主义核心价值 体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩 观。尽快制定出台加强生态文化建设的指导性意见， 编制生态文化建设规划，启动生态文化建设工程。 积极研发和推广生态科学技术，要加大生态文化科 研投入。丰富生态文化产品，包括音乐、歌舞剧、 实景剧、民间绝技绝活、电影电视、工艺品以及其他民俗活动等。加强生态文化载体建设，积极开展 生态文明示范创建活动，积极开展绿色细胞工程。

2. 加强生态文化宣教

完善生态文明国民教育体系，创新和强化生态 文明宣传教育，培育公众的现代环境公益意识和环 境权利意识，将生态文明教育纳入终身教育和国民 教育的行政框架机制。加强党政干部、企业、公众 的生态文明宣教，形成覆盖全社会的生态文化宣教 体系。推行健康文明的生活方式，积极引导鼓励绿 色消费，在全社会倡导勤俭节约低碳生活，形成良 好的社会风尚。