《一、前言》

一、前言

中国是网络主权的坚定倡导者和有力维护者。 自 1994 年接入互联网以来，在短短的 20 多年时间 里，我国网络事业取得了高速的发展和长足的进步， 但在实践过程中，由于不断面临来自部分网络强权 国家在政治、安全和经济上的威胁与挑战，促使我 国不断提升有效保障和维护网络主权的战略认识， 并逐步形成了比较系统的战略观点，形成了以尊重 主权平等原则为核心诉求的全球网络空间治理的新 主张 [1]。虽然网络主权的内涵和外延还没有一个统 一的、国际公认的严格界定，但是随着各国注入网络空间的利益及其冲突的增加，网络主权的基本原 则已经被国际社会普遍接受，在此背景下，网络主 权保障能力成为国家实现有效主权管辖的关键。网 络空间主权（简称网络主权）是国家主权在网络空 间的延伸和拓展。我国作为新兴的经济和网络大 国，与美国为首的西方强国相比，存在网络控制 能力的先天劣势，导致我国网络主权的保障能力 与国家安全利益需求差距很大，与强国网络对抗 水平差距很大。为此，就网络空间涉及的主权问 题以及国家有效提升网络主权保障能力的战略举 措开展研究，对增强我国在国际网络空间治理规 则制定方面的话语权和维护国家网络空间安全利 益具有重要的现实意义。本文主要从保障网络独 立权、网络平等权、网络自卫权、网络管辖权现 实需要的角度提出网络主权当前应关注的问题及 应对策略。

《二、保障网络独立权》

二、保障网络独立权

网络独立权面临的主要问题在于根域名解析体 系能够不受制于人。现有域名系统（DNS）采取“集 中式”管理架构，即网民提出域名解析请求时，在 没有缓存的情况下首先提交给最核心的根域名服务 器进行解析，然后在根域名的引导下逐级向下进行 递归解析。如果根域名服务器出现了问题，将导致 整个域名系统出现异常甚至崩溃，使得全球网民无 法正常访问互联网。

全球有 13 台根服务器，10 台在美国，2 台在 欧洲，1 台在日本，这其中由美国威瑞信公司运营 的1台根服务器为主服务器，其他12台是从服务器， 受制于主服务器。为了提高域名解析的效率和可靠 性，目前包括中国在内的多个国家还建立了上百台 根服务器镜像，但这些镜像也完全受制于根服务器。 可见，全球互联网核心枢纽和关键基础资源已被美 国控制，在非常时期，其他国家境内的互联网可被 美国单方面断网或瘫痪，这成就了美国控制互联网 “开关”的新型战略威慑能力。

应对根域名体系对我国网络独立权带来的风 险，核心的解决方法是提出“去中心化”的技术解 决方案，构建国家自治根域名体系，形成国家间根 域名解析联盟 [2]，简称“互联根”方案，其核心思 想是联合关注网络独立权的国家构建一个联盟。盟 员国各自构建自己国家的根域名服务器，称为国家 “互联根”，用于取代根域名服务器承担首次解析的 功能，使得所有域名解析请求不再是先指向根域名 服务器，而是先指向位于本国的“互联根”，在没 有可解析信息时再递归到根域名服务器进行查询。 国家“互联根”之间是平等的，相互交换自身的顶 级域名地址（如中国的 .cn、俄罗斯的 .ru）。国家“互 联根”可以为其他盟员国代理域名解析服务。

“互联根”方案具有开放性、平等性、自主性、 兼容性的特点。任何国家可以自由加入或退出根联 盟系统，“互联根”的解析服务向全球用户开放， 人们可以自主决定选择哪个根域名服务器进行首次 解析。各个“互联根”的地位平等，相互不受控制， 国家根之间的数据可对等交换。国家“互联根”及 所承担的解析服务受本国域名管理机构的管理。“互 联根”可与当前的域名授权管理同时存在，不影响 现有体系的运行，愿意选用“互联根”的解析服务 器直接指向“互联根”，而希望保持现状的解析服 务器仍像过去那样直接指向根域名服务器。从国际 上多次的交流效果来看， “互联根”方案受到俄罗 斯、古巴以及一些拉美国家的认同和赞许。

《三、保障网络平等权》

三、保障网络平等权

网络平等权面临的主要问题是目前的域名体系 是各国和互联网名称与数字地址分配机构（ICANN） 签约所形成，ICANN 是甲方（租方），其他国是乙 方（承租方）。ICANN 是注册在美国的非盈利企业， 受美国商务部的管辖。目前，其他国家如果要更改 一个顶级域名的 IP，必须通过 ICANN 向美国商务 部备案。因此，中国的国家和地区顶级域名（.cn） 仍然是中国向美国的承诺约定，并无平等可言。

为保障各国在互联网方面的平等地位，让互联 网资源还原其公共属性，利于建立全球共治的互联 秩序，需要推动 ICANN 的国际化。应由联合国发 挥主导作用，推动互联网空间共享共治，各国平等 参与互联网治理，构建解决网络重大冲突的国际仲 裁组织。ICANN 的国际化能够使各国的网络以平 等的方式实现互联互通，改变少数国家拥有占绝对 优势的网络资源并利用这种优势制造网络权利不平 等的局面，保障在网络资源分配不均情况下的网络 平等权。2016 年 10 月 1 日，美国政府已宣布放弃互联网资源管理权，移交给多利益攸关方，但从本 质上并没有改变互联网资源分配不平等的现象。

《四、保障网络自卫权》

四、保障网络自卫权

网络自卫权面临的主要问题是：从国际上看， 目前缺少网络空间攻击与自卫的相关法律依据，难 以解决网络攻击的归责问题。《联合国宪章》对主 权国家自卫权的行使前提、对象、时间、方式、限 度等进行了明确的限定，但都是基于以陆、海、空、 天等有形的、物理空间为作战空间的传统战争行为 而制定的，仅适用于可区分攻击源头的敌对武装行 动，而对于网络战这类在无形的、虚拟的网络空间 发生的战争行为，由于网络攻击可以有效地隐匿攻 击源头，因而可以轻易地嫁祸于人。如果只是简单 地将现行法律直接应用于网络空间中，可能使一个 国家在没有充足证据的情况下基于怀疑而发起战 争，国际法建立起来的禁止滥用武力的堤坝可能崩 溃 [3]。因此，必须加强国际合作，在联合国主导的 框架下，研究并制定适用于网络空间的国际武装冲 突法，防止滥用武力以及网络攻击可能触发的全面 军事冲突。

我国应尽快部署和开展对网络空间国际武装冲 突法的研究。一方面，对西方大国网络战争法的制 定动态进行跟踪分析；另一方面对我国制定相关法 律规则进行前期研究，待时机成熟时，通过国际合 作，制定有利于广大发展中国家的网络战争国际法。 对于中国这样的发展中国家，目前的重点是防止网 络空间武装冲突而大力开展技术储备和战场环境建 设，大力宣扬我国反对网络军备竞赛和通过网络侵 犯他国利益行为的立场，为防止个别网络强国利用 对其有利的网络战规则干涉他国争取道义支持。

从国内来看，国家网络边界未能有效设防，未 能有效防御和反制大规模的网络攻击。对网络疆域 的守卫是捍卫网络主权的重要措施之一，我国网络 空间缺乏类似于国家边防那样的边界、沿边、口岸 等边防设置，网络边防防卫体系和结构力量缺乏， 应对网络攻击和对网络攻击实施反击的能力不足， 主要表现在技术上网络防御、攻击溯源和攻击反制 的方法手段水平不高，缺乏有效威慑的网络防御武 器；制度上未能形成部门整合信息情报的共享机 制，制约了网络防御能力的发展；体制上缺乏网络 防卫的武装防御力量，军队未能参与到捍卫网络空 间主权的保障中。目前网络空间军队的职责主要是 保护军用的网络，对民用网络基础设施未明确其保 卫的职责，这显然与新时期捍卫国家主权、安全和 领土完整的军队历史使命不吻合。因此，需要明确 在危害国家主权的情况下，军队在保卫国家网络基 础设施与重要信息系统方面的责任，加强军民融合 的我国网络空间国防力量的建设，构建国家网络边 防。

网络边防是指在网络空间保卫国家政治、经 济、军事、文化利益所采取的一整套网络防御与攻 击反制措施。为有效提升我国网络边防的保障能力， 提高应对大规模网络安全突发事件的能力，可以 以“国家信息关防”为依托，以军民融合的网络防 卫力量为主体，以军队网络战部队为后盾，启动国 家网络边防建设工程，构建网络国防体系。这就要 求将国家重要网络安全基础设施纳入国家网络国防 的建设体系中，并且要以“大国防”观来指导建设 新的“网络国防”安全体系 [4]，重点是将网络空间 防御体系中的各重要网络安全信息系统纳入统一管 理、联动协调的运行机制中来，让国家网络边防承 担更多的职能角色，包括网络入侵的防范功能、有 害信息的过滤功能、跨境电子身份的认证功能、跨 境电子商务的海关功能等。

《五、保障网络管辖权》

五、保障网络管辖权

网络管辖面临的主要问题是大数据所带来的数 据管辖问题，即数据主权问题和信息自由流动所带 来的网上信息监控与管理问题，也就是信息主权问 题。如果把土地与矿产比作是领土主权管辖的核心 资源，那么网络上的“数据”与“信息”就应该是 网络主权管辖的核心资源。

数据主权是网络主权的一个子集，是指一个国 家对其政权管辖地域范围内个人、企业和相关组织 所产生的文字、图片、音视频、代码、程序等全部 数据在产生、收集、传输、存储、分析、使用等过 程拥有的最高权力，这种权力包括数据所有权和数 据管辖权两方面。数据所有权指主权国家对于本国 数据排他性占有的权利。数据管辖权是主权国家对其本国数据享有的管理和利用的权利 [5]。数据主权 意味着数据即使被传输到云端或远距离服务器上， 仍应受其主体控制，而不应被第三方所操纵。当前 大数据时代下的国际关系中，数据主权出现的问题 主要表现在：产生数据国家所管辖下的企业、机构 或个人，拥有数据实际管理权的云服务提供商，以 及具有行政和法律管辖权的主权国家三者新的复杂 权责关系。由于各国在网络空间的技术水平存在参 差不齐的情况，导致现实中出现强国对于弱国数据 资源的掠夺，严重侵害到了弱国的主权 [6]。尤其是 在物联网和云计算技术成熟的条件下，大数据可以 随时随地采集，可以跨地区、跨国界存储，可以毫 无阻碍地在网络空间传播，使数据管理本身变得异 常困难。各利益集团以及主权国家之间对于数据权 的争夺变得越来越激烈，数据主权已逐渐引起了各 国的重视 [7]。

信息主权是指一个国家对其政治管辖地域范围 内任何信息的制造、传播和交易活动以及相关的组 织和制度拥有的最高权力，包括信息的保护、管理 和控制权 [8]。信息管辖主要涉及的是对网上信息监 控与管理的问题。当前民众诉求多元化，意识形态 斗争复杂，通过互联网发动信息战、推动颜色革命、 危害国家政权稳固的事件时有发生。国家在网络空 间维护信息的主权，实质上是为了构建一个良好、 健康的信息传播和资源共享环境。反之，一个充满 了垃圾邮件、造谣欺诈、病毒木马的差的网络信息 环境，则直接危害信息安全、社会安全，乃至国家 的安全。

为有效行使网络管辖权，有力地保障数据主权 和信息主权，总体的要求是在法律法规层面积极推 进国家层面的网络管辖权范围的立法；在体制机制 层面要积极理顺网络监管的机构设置和职能划分， 逐步建立网络可信身份管理系统；此外，应注重 提高组织机构和广大民众的网络安全和主权保障 意识。

具体来说，一是要规范数据的跨境传输、存储 与使用，对于跨境数据流动的限制，目前国际上管 理的主要趋势是要求在境内建设数据中心和存储数 据。俄罗斯、日本和欧盟等相继出台了对数据保护 的相关法律法规，我国也应在数据跨境传输、存储 与使用上尽快有所作为。二是通过多边和双边谈判， 参与跨境数据流动国际合作，构建共同的跨境数据 流动规则，降低规则差异带来的风险和成本。坚决 反对网络大国利用自身的网络信息技术优势，以强 调网络信息自由的名义肆意攫取他国的网络大数 据，或对数据、信息资源等实施单边控制，损害其 他国家的利益。三是在网络空间实施可信电子身份 管理战略，加强舆情监控和内容管理。身份认证是 实现网络攻击溯源、履行网络管辖权的基础。通过 网络身份统一认证创造安全、可信的网络空间，降 低网络诈骗、造谣等犯罪行为以及网络匿名攻击给 国家主权带来的危害。出入境管理部门对进入我国 的合法境外人员办理临时电子身份证，建立网络关 防；海关基于电子身份证履行好网上交易商品的关 税征稽等职能，实现网络海关；网络安全部门基于 电子身份证和可信网络标识统一规范人员的上网行 为管理，筑牢信息关防。

《六、结语》

六、结语

本文围绕网络主权四权——网络独立权、网络 平等权、网络自卫权和网络管辖权开展网络主权保 障所面临的问题和应对策略的分析研究，这一视角 瞄准的是当前网络主权保障最迫切和最当务之急的 问题，所提出的措施具有比较强的针对性，并力求 能够便于进一步的可操作实施。网络主权保障体系 的建立是一个全方位、多层次的复杂问题，还需要 从长远体系建设的角度进行研究，从法律法规保障、 体制机制建设、技术措施发展等多个方面来统筹部 署并加强规划。