《一、前言》

一、前言

固体废物主要来源于工业生产、社会生活和农 业生产。作为世界上人口最多、经济体量最大的发 展中国家，我国对自然资源的消耗和由此产生的废 物量均居世界第一位。我国目前各类固体废物的累 积堆存量约为 8×1010 t，且随着人民生活水平的提 高和城镇化的快速发展，固体废物产生量呈逐年 增长态势，年产生量超过 1×1010 t [1]，其利用处 置过程中的温室气体排放及有毒有害物质的跨区 域环境影响也成为了全世界关注的焦点问题之一， 给我国造成了巨大的环境压力。同时，如此巨大 的废物产生量和累积量，如处理不当，还会造成 资源浪费和影响社会稳定。然而，废物并不完全 是无用的，在一定的技术和经济条件下，不同类 别的废物可以分别转化为有用的资源和能源，成 为宝贵的财富，是开发潜力巨大的“二次矿山”。 如果对固体废物进行分类资源化利用，且从源头 上进行减量化，就可以显著减少原生资源的使用 量，提高资源利用率，从而带来显著的环境效益、 经济效益和社会效益。在综合考虑《中华人民共 和国固体废物污染环境防治法》中固体废物的分 类方法及我国固体废物来源的基础上，将本文研 究的固体废物主要分为“城市矿山”、乡村废物和 工业固体废物三大类。

《二、我国固体废物分类资源化利用现状及效 益分析 》

二、我国固体废物分类资源化利用现状及效 益分析

《( 一 ) 我国固体废物分类资源化利用现状》

( 一 ) 我国固体废物分类资源化利用现状

我国较早确立了资源综合利用的战略方针，初 步建立了资源化利用法规制度框架。近年来，我国 分别对不同领域的固体废物资源化利用作出了试点 示范安排，有力地推动了固体废物分类资源化利用 产业和技术的发展。2015 年，我国固体废物产生 量约为 1.16×1010 t，其中，“城市矿山”为 3×109 t （以建筑垃圾、生活垃圾和再生资源为主）、乡村废 物为 5.3×109 t（以畜禽粪便和农业废物为主）、工 业废物为 3.3×109 t （尾矿占比最多）（见图 1）[2]。 目前，“城市矿山”方面，我国回收的再生资源基 本实现资源化利用，生活垃圾焚烧占清运量的 35 % 左右，而建筑垃圾资源化利用比例较低；乡村废物方面，农村生活垃圾资源化利用比例不到 2 %，整 体呈现乱堆乱放的状态，农林废物综合利用率为 80 % 左右，养殖废弃物综合利用率为 40 % 左右 [3]； 工业固体废物的综合利用率为 60 % 左右。

《图 1 》

图 1 2015 年我国各类固体废物的产生量

 

 

《( 二 ) 我国固体废物分类资源化利用效益分析》

( 二 ) 我国固体废物分类资源化利用效益分析

固体废物资源化利用不仅可以解决固体废物 处理不当带来的生态环境破坏等问题，还可以减 少对原生资源的开采、缓解我国资源短缺的压力、 节省国土空间、拉动投资、增加税收、带动就业、 增加农民收入、利于社会安定等，具有显著的环 境效益、社会效益和经济效益。随着经济社会的 发展，我国各类固体废物产生量将逐年增加，预 测分析表明，固体废物资源化开发利用潜力巨大， 效益分析如表 1 所示。预测到 2030 年，我国“城 市矿山”的产量将达到 8×109 t，主要“城市矿山” 的回收价值可达 2.14 万亿元；乡村废物的产生量 将达 5.6×109 t，可资源化利用的乡村废物折合标 准煤约 1×109 t，将产生 3.97 万亿元的投资效益； 工业固体废物产量将达 3×109 t，重点工业固体废 物资源化经济效益可达 1.35 万亿元。届时我国固 体废物分类资源化利用将达到世界先进水平，可 带动约 4 000 万个就业岗位，将成为我国战略性新 兴产业的重要支柱。

表 1 我国固体废物资源化利用效益分析

《表 1》

《( 三 ) 我国固体废物分类资源化利用存在的突出 问题》

( 三 ) 我国固体废物分类资源化利用存在的突出 问题

近年来，我国固体废物资源化利用虽然取得了 一定的成绩，但同时存在着许多突出问题。首先，我国固体废物资源化利用的制度体系不完善、分 类回收体系不健全、回收效率低、回收不规范、 资源化利用体系不健全等弊端仍然存在 [4]。其次， 缺乏基于全生命周期分析的顶层设计。在我国传 统的发展模式下，国家在制度设计上按照生产环 节、生活环节和循环利用环节管理职能划分，未 能从物质流动的客观规律进行统筹设计。在制度 落实方面，国家工业和信息化部、国家发展和改 革委员会及环境保护部等部门管理职责分割、管 理边界不清晰，缺少宏观战略指导。市场发展缺 乏政府资金引领，市场激励机制不足，缺少惩罚 性财税制度，产业缺乏内生动力等。再次，资源 化利用意识不足，社会参与度不高。长期以来， 政府和企业对固体废物分类收集、利用与处置的 相关信息公开不够，加上对利用处置过程中的二 次污染防治水平不高，公众对固体废物资源化认 识不足，导致“邻避效应”凸显。最后，技术储 备不足，产业发展缺乏支撑。我国尚未形成从源 头到末端全过程减排增效的重大集成技术和产品 体系，以及跨产业的固体废物协同利用技术，整 体上与国际先进水平相差约 10 ~ 15 年 [5]。

我国需尽快化解上述挑战和问题，才能促进固 体废物分类资源化利用及其产业的蓬勃发展，并在 建设美丽中国、实现伟大复兴中国梦的过程中，为 促进中国经济逐步转向可持续发展、绿色发展发挥 其应有的作用。

《三、 我国固体废物分类资源化利用的战略方 针、目标和路线图 》

三、 我国固体废物分类资源化利用的战略方 针、目标和路线图

《( 一 ) 战略方针》

( 一 ) 战略方针

为实现我国经济发展的绿色转型和生态文明建 设，需要将固体废物分类资源化作为国家资源环境 战略的重要组成部分，以“政府引领、产业支撑， 源头减量、处置限制，精细分类、充分循环”作为 指导方针，将固体废物分类资源化逐步打造为支撑 我国可持续发展的重要战略性新兴产业。

政府引领、产业支撑。实现政府的宏观引导与 市场资源配置的相互协调，合理分配资源化利用过 程中相关方的责、权、利，形成多方效益共享、共 赢的长效机制，培育产业市场内生动力。以科技创 新引领产业发展，大力推进具有自主知识产权的高 附加值的清洁生产、有价资源提取、规模化利用技 术工艺的产业化，保障二次资源的有效供应能力和 生产能力。

源头减量、处置限制。统筹我国经济社会发展 总体战略，降低全社会资源消耗和废物产生强度。 以降低在生产过程中和产品全生命周期对环境的影 响、提高资源回收利用效率为目标，逐步降低金属 矿产资源的开采强度、限制非金属矿产资源的开采 活动，推进工业生态设计、产品生态设计、绿色供 应链建设，大力发展清洁生产、循环经济、生态工 业园区，促进传统工业全产业链绿色转型，从源头减少固体废物产生量和提高可资源化利用量，扩大 绿色产品供给规模。限制可资源化和能源化利用的 固体废物进入填埋、焚烧等最终处置环节，倒逼固 体废物资源化。

精细分类、充分循环。统筹我国资源的供给能 力和战略需求，对固体废物按资源禀赋情况实施精 细分类管理，由“无害化”提升到“资源化”，优 先提取铁、十种有色金属等对经济发展有支撑作用 的战略资源，对含有重要战略资源（如稀散金属、 稀土元素等）的固体废物实施战略储备，着力提高 再生资源的回收能力，并分类变为非金属矿产资源、 能源（如电、热、沼气）及肥料等资源。积极参与 国际资源循环，充分利用国际优质进口矿产资源和 再生资源。

《( 二 ) 战略目标》

( 二 ) 战略目标

到 2020 年（战略攻坚期）实现固体废物资源 化利用总量规模显著扩大，资源循环回收发展取得 可观效益，固体废物对环境质量和人居生态环境的 不利影响和潜在风险得到有效控制。到 2025 年（转 型关键期）实现我国资源化利用产业总体规模持续 扩大，产业发展达到国际中高端水平，初步形成资 源高效循环的发展模式，经济社会发展与资源能源 消耗相对脱钩。到 2030 年（可持续发展期）经济 社会发展与资源能源的消耗、固体废物的产生实现 脱钩，届时我国固体废物分类资源化利用将达到世 界先进水平，产值规模达到 7 万亿~ 8 万亿元，带 动 4000 万~ 5000 万个就业岗位，将成为我国战略 性新兴产业的重要支柱（见图 2）。

《图 2 》

图 2 我国固体废物资源化利用战略目标

 

图 2 我国固体废物资源化利用战略目标

《( 三 ) 路线图》

( 三 ) 路线图

1. 构建绿色消费模式，促进“城市矿山”开发

到2020 年，扩大再生资源回收总量规模，着 力构建多渠道分类回收体系，推进城镇地区再生资 源回收与垃圾清运处理网络体系“两网融合”，地 级以上城市生活垃圾分类收集覆盖率达到 25 %，生 活垃圾回收利用率达到 35 %；到 2025 年，提高生 活垃圾、再生资源的精细化分类回收效率和分类收 集能力，地级以上城市生活垃圾分类收集覆盖率达 到 65 %，生活垃圾回收利用率达到 45 %；到 2030 年，结合绿色建筑和绿色建材产业战略，推动建筑 垃圾资源化利用，建筑废物成为建材生产行业的主 要原料，地级以上城市生活垃圾分类收集覆盖率达 到 90 %，生活垃圾回收利用率达到 60 %。

2. 推动生态农业生产模式，促进乡村废物资源化

改进农业生产模式，推广生态农业建设，促进 以能源和有机质回收为主的农业生产废弃物、生 活垃圾等就近资源化利用和协同资源化，开发农 业剩余物多联产系统、林业剩余物资源化与能源 化利用系统、畜禽粪便能源化工系统，提升乡村 废物资源化利用率。到 2020 年全面消除农村垃圾 乱扔乱放、农林生物质废物露天焚烧、畜禽养殖 废水随意排放现象，农业主产区基本实现区域内 农业资源的循环利用；到 2025 年农村生活垃圾基 本得到无害化治理；到 2030 年以实现美丽农村并 确立农业可持续发展新格局为目标，形成生物质 资源充分利用的生态循环农业，乡村废物基本实 现就近资源化循环利用。

3. 推动工业发展绿色转型，提高资源利用效率

到 2020 年，提高钢铁、有色金属、化工等重 点工业全产业链清洁生产水平，降低固体废物产生 强度，减少末端处置。环境风险得到有效控制，资 源化总量规模显著扩大。到 2025 年，提升工业产 品生态设计和绿色供应链设计水平，工业固体废物 精细化分类水平显著提高。工业固体废物产生量与 工业增加值增长实现绝对脱钩。到 2030 年，构建 工业固体废物资源化利用的企业微循环、园区小循 环、区域中循环和社会大循环。二次资源成为工业 生产活动的重要补充。

《四、 对我国加强固体废物分类资源化利用的 政策建议》

四、 对我国加强固体废物分类资源化利用的 政策建议

《( 一 ) 提升战略地位，夯实政策与制度基础，健全 技术标准体系，构建健康市场环境》

( 一 ) 提升战略地位，夯实政策与制度基础，健全 技术标准体系，构建健康市场环境

要把固体废物资源化利用上升到国家生态文明 建设的战略高度，落实规划，推动资源产出率、资 源循环利用率等量化指标的广泛应用，将其作为 生态文明建设的重要战略指标，纳入经济社会发 展评价和政府绩效考核体系。整合和完善固体废 物分类资源化法律法规体系，形成有利于资源化 产业发展的政策环境。针对现行制度体系中的监 管盲区，明确固体废物相关产业源头准入控制、 回收和综合利用等环节相关方的法律责任和管理 要求，推进生产、消费责任延伸制度建设。建立 健全资源化利用过程中的污染控制标准体系、综 合利用产品质量控制标准体系，推动综合利用产 品顺利进入消费市场。建立新型的社会管理制度 和模式，化解固体废物资源化利用过程中可能发 生的“邻避效应”。建立部门联合监管惩戒机制， 清理整顿资源化产业市场。

《( 二 ) 加强国家顶层设计，实施综合管理战略》

( 二 ) 加强国家顶层设计，实施综合管理战略

贯彻落实国家“创新、协调、绿色、开放、 共享”五大发展理念，基于全生命周期分析，结 合国家宏观战略，将工业固体废物分类资源化战 略与产业结构调整、绿色制造、战略性新兴产业 战略目标相统筹。固体废物能源化利用与国家清 洁能源战略相衔接，将城市生活垃圾新兴发电技 术、生物质废物能源化作为分布式能源发展的重 点内容，提高生物质能源化利用率与促进工业固 体废物的能源替代。衔接生态红线、国土空间规 划，统筹一次资源、二次资源开发战略。统筹二 次资源开发利用产业布局，引导资源深加工产业 向传统资源聚集区域聚集。

《( 三 ) 改革发展模式，促进资源充分循环，确立“无 废国家”的长远目标》

( 三 ) 改革发展模式，促进资源充分循环，确立“无 废国家”的长远目标

改革生产模式，构建资源正逆向流动相互耦 合的生态产业链，改变资源依赖型发展路径。引 导生活模式改革，树立绿色消费意识，提升全民 资源环境意识水平，将固体废物分类资源化纳入 国民教育体系工作内容，提高全社会对固体废物 资源化利用紧迫性的认识，构建有效的社会监督 机制。构建固体废物资源多级循环模式，逐步实 现固体废物在工业生产、农业生产、城市和农村 生活三大体系间的衔接循环。逐步构建全社会固 体废物分类资源化循环体系，努力实现全社会资 源能源消耗最小化、资源利用最大化，最终实现 具有我国特色的循环经济社会发展模式，实现“无 废国家”的长远目标。

《( 四 ) 强化科技支撑，提速产业高端发展》

( 四 ) 强化科技支撑，提速产业高端发展

设立国家科技计划（专项），加强固体废物资 源化利用科技支撑能力建设，提高资源化利用的水 平。重点支持开展固体废物分类资源化利用关键共 性技术和重点设备（装备）研发；支持资源高效提 取、工艺自动控制、再制造技术等关键技术和装备的引进集成和自主创新。加快创新技术的推广应用， 建设重大试点示范工程，加快推进固体废物分类资 源化利用产业化进程。依托云计算、“互联网 +”、 物联网等现代化信息技术手段，构建固体废物综合 管理和公共信息服务体系，将其纳入智能城市建设 体系，提升固体废物环境管理的信息化水平。