《一、前言》

一、前言

法医鉴定管理制度不仅是一种司法保障制度，也是公共服务体系的重要组成部分，具有社会治理和公共服务相统一的特点 [1]。2017 年，中央提出要健全统一司法鉴定管理体制，适应以审判为中心的诉讼制度改革，不断提高司法鉴定质量和公信力。目前，针对司法鉴定管理领域改革，特别是针对法医鉴定管理的改革意见，学术界主要有两种观点。一种是在现有管理模式基础上循序渐进，坚持鉴定服务市场化的路径，通过不断完善监督管理制度提高法医鉴定的效率和权威。另一种观点认为，经过十余年司法鉴定市场化实践，将法医鉴定完全推向市场化是一种失败的尝试；世界主要国家的法医鉴定服务均由政府直接购买，我国也应当摒弃市场化道路，建立国家性质的法医局，承担起国家应有的司法职能。纵观美国、德国、英国、日本等国的法医鉴定管理制度，虽然形式不尽相同，但都没有完全推向市场，且改革模式趋向于“统一”管理。

有理由认为，我国分散的管理模式和法医鉴定服务市场化道路必然会影响国家建成统一、高效、权威的司法鉴定管理体制改革目标。本文着眼于世界主要国家加快法医鉴定“统一”管理的大背景，梳理了我国目前法医鉴定管理在执业环境、市场化道路、区域发展、科研资源等方面存在的问题，阐述了建立我国国家法医局的可行性和必要性；提出应当借鉴国外改革有益经验，由国家负责法医鉴定机构的建设与运行，建设具有中国特色的法医局管理体制的研究建议；以此真正实现统一的司法鉴定管理体制改革，提高法医鉴定的权威性、公正性，为更好推进全面依法治国提供法医技术保障。

《二、国外法医鉴定管理制度改革》

二、国外法医鉴定管理制度改革

《（一）美国和欧洲国家的法医鉴定制度》

（一）美国和欧洲国家的法医鉴定制度

美国法医鉴定制度较为多元，各州不尽相同；但各州均有独立的法医学鉴定机构，司法系统不设立鉴定机构。整体来看美国有 3 个法医鉴定管理制度，即法医局制度、验尸官制度、验尸官与法医师混合制。截至 2003 年，美国有 22 个州采取了法医师制（独立工作机构为法医局），11 个州实行验尸官制，18 个州实行法医师与验尸官混合制 [2]。政府直接雇佣法医鉴定人，法医鉴定人必须持有州颁发的医师执业证和美国病理学会颁发的法医病理学与病理解剖学执业证，负责法律所规定的各种原因死亡尸体的检验鉴定工作。美国各州依据州法律规定，法医局的隶属与管理不完全一致，主要有 3 种形式：直属于政府的一个机构，由卫生局领导的一个独立机构，警察局领导的警察法医局。美国法医鉴定机构建设与运行经费、人员费用及鉴定费用等均由政府直接购买。

欧洲国家的法医鉴定管理制度不尽相同，警察、检察系统是否设立法医鉴定机构也未统一，但基本改革都朝着统一管理的方向进行。英国于 2003 年成立法医鉴定服务局，该局原系警察局的一部分，后从警察机构剥离出来；目前是一家自收自支的国有股份公司，具有公立性质 [3]。德国法医鉴定技术发达，法医学鉴定机构主要设置在大学及其科研机构中，由具有资格的医学院校法医负责尸体解剖、病理分析等工作。警察、检察系统、法院等司法部门均不设立法医鉴定机构，鉴定费用均由政府支付。

《（二）日本的法医鉴定制度》

（二）日本的法医鉴定制度

日本的法医学鉴定机构管理模式与德国相似，主要由大学的法医学教研室承担法医鉴定工作。鉴定机构主要设置在所在各县（相当于我国的省份）的大学医学部或医科大学的法医学教研室，独立于警察、检察系统之外。警察、检察系统无法医鉴定机构或部门。每个县依据所属行政区的大学是否设有法医学教研室，在大学内设置 1~2 个法医鉴定部门来承担法医学鉴定工作。东京、大阪等城市还设立了监察医务院，主要负责非正常死亡的法医学鉴定。仪器设备和人员费用由大学承担，鉴定费用均由政府支付，体现出较高的权威性和公益性。

《（三）国外法医鉴定管理改革对我国的启示》

（三）国外法医鉴定管理改革对我国的启示

建立统一的法医鉴定管理体制成为当前大多数国家的改革趋势，近些年各国都逐渐通过不同方式加强对法医鉴定的统一管理 [4]，通过持续改革建立起适合本国国情的法医鉴定管理制度。国外法医鉴定制度为我国的统一法医鉴定管理机制带来很多有益借鉴，其中建立国家属性的公益性法医局、避免过度市场化及提高鉴定机构及执业人门槛、提高法医鉴定的权威性和中立性等经验尤其值得借鉴。目前，我国学术界在法医鉴定机构的公益性及侦查机关的中立性问题上取得了基本共识，由国家管理的法医局制度也具有较高的民意基础。在课题组 2019 年 10 月从全国公安系统、高校系统、社会鉴定机构法医鉴定人收集的 922 份有效调查问卷中，我国不同类型的法医鉴定机构基本支持与非常支持成立国家统一法医鉴定机构（法医局）的比例之和分别是公安系统 88.35%、高校鉴定机构 88.8% 和社会鉴定机构 84.69%（见表 1）。

《表 1》

表 1 成立国家法医鉴定管理机构的问卷调查情况                                     份

《三、我国法医鉴定管理领域存在的问题》

三、我国法医鉴定管理领域存在的问题

《（一）统一鉴定管理机制仍未形成》

（一）统一鉴定管理机制仍未形成

2017 年，中央全面依法治国领导小组专门召开会议，就司法鉴定管理领域改革提出健全统一司法鉴定管理体制的要求。目前我国法医鉴定管理权限涉及公安局、检察院、法院、司法局、国家安全机关、卫生健康委员会等众多部门，多头管理不仅导致管理上的混乱，而且鉴定标准不统一。尤其是因侦查需要设立的鉴定机构，它们一般隶属于侦查技术部门，受侦查倾向影响，心理上极易对鉴定结果“先入为主”[5]，从而导致一些错误的判断。有学者分析 20 例刑事误判案件，发现法医鉴定存在问题的出例达到 75% [6]，严重侵犯了公民的合法权益。 2005 年《关于司法鉴定管理问题的决定》出台后，这种局面仍没有得到缓解，充分说明这类鉴定事件的屡屡出现不是偶然的，也不是公安机关的鉴定能力问题，而是这种鉴定管理体制不合理所致[7]。后经改革，公安机关等的法医鉴定部门虽在管理上需要向司法管理部门进行“备案”，但这种形式上的统一与司法改革所追求的统一的司法鉴定管理体制无疑是“形似神离”。真正统一的司法鉴定管理体制改革仍需深入推进。

《（二）鉴定过度市场化问题突出》

（二）鉴定过度市场化问题突出

在《关于司法鉴定管理问题的决定》颁布前，社会鉴定机构较少，自侦自鉴、自审自鉴的法医鉴定管理体制弊端明显。2005 年《关于司法鉴定管理问题的决定》颁布后，上述问题在很大程度上得到了改善，但统一的法医鉴定管理体制仍没有形成，并出现了一些新的问题。这些新问题的根源在于法医鉴定的过度市场化，突出表现在将法医鉴定业务完全对社会开放，按照市场运行逻辑自主经营、自负盈亏，国家基本不进行资金、技术和设备投入。市场化的背后充斥着资本利益驱动，与司法的公正属性有着天然冲突。一些鉴定机构为了生存和发展，通过非法手段毫无原则招揽鉴定业务，严重破坏司法诉讼的有序进行。例如，为了争夺鉴定资源，法医鉴定“黄牛”、多方利益勾结破坏司法公正等现象在我国某些地区曾出现泛滥之势，频繁引发社会事件。市场化也带来了更深层次的矛盾。由于法医鉴定的市场化，法医鉴定的权威性、中立性常遭质疑；诉讼中超期鉴定、重复鉴定问题突出，有的甚至因鉴定结果缺乏公信力而导致集体上访 [8]，对社会稳定造成严重干扰。

《（三）法医鉴定水平区域发展失衡》

（三）法医鉴定水平区域发展失衡

我国法医鉴定管理改革在取得成绩的同时，也出现了发展水平不均衡的问题。这种区域结构性失衡，横向看表现在发达省份与欠发达省份上。发达省份由于具有资金、技术、人才等方面优势，享受的法医鉴定公共服务与欠发达省份相比在质量和数量上是不均衡的。发达省份鉴定机构法医鉴定人员相对饱和，而欠发达地区的法医鉴定服务却资源匮乏。我国地域广阔，经济发展水平有很大差异，如果没有国家合理的法医鉴定机构布局，很难实现“让每一个人感受到公平正义”的司法改革目标。纵向上，根据课题组 2019 年 10 月对北京、天津、河北、山东、甘肃、云南六省市 472 份公安系统法医鉴定抽样调查问卷发现，目前我国省、市、县三级公安法医队伍建设良莠不齐；特别是区县级公安机关法医的人才队伍建设不容乐观，有的区县级公安机关甚至法医人数为零；边疆、少数民族和基层地区很难招录到急需的法医人才；较低的待遇也很难留住法医人才，对工作顺利开展带来很大制约 [9]。

《（四）法医鉴定科研资源分散》

（四）法医鉴定科研资源分散

法医鉴定意见的科学属性要求对科研的稳定持续投入。但目前我国法医科研资源分散，科研人员、科研经费和科研方向缺乏统筹，投入不足、技术转化率低、转化成本高。以 2019 年为例，在国家自然科学基金委员会申请到的法医类科研课题基金总额仅为 2234 万元，分散于 18 个研究单位、 34 位研究学者 [10]；公安部、检察院、法院、司法部等部门也均设有数量不等的小额科研经费。美国 2019 年在法庭科学方面的科研投入超过 2.1 亿美元，共计 402 个科研项目 [11]，统一由美国司法部下属的美国国家司法研究所（NIJ）负责审批和管理；这与我国分散的管理模式和科研模式形成鲜明对比。

《（五）法医鉴定机构设置不合理》

（五）法医鉴定机构设置不合理

目前分散管理的各法医鉴定部门都有自己的实验室和仪器设备，共享机制运行不畅，基本互不开放。我国大部分法医鉴定设备和试剂依赖进口，价值昂贵，而有的设备使用率低，极大地浪费了公共资源。1993 年，财政部《关于公检法机构共建一套司法鉴定机构的建议函》就向中央政法委员会建议，同一地区的同级职能部门共建一套法医鉴定机构，统一向司法部门提供鉴定服务。重复建设的另一个问题突出表现在社会鉴定机构的设立上。社会鉴定机构作为理性经济人，追求的是利益最大化，不会投入大量资金购买仪器设备，由此形成了众多“小、散、乱、差”的社会鉴定机构。据统计，截至 2017 年年底，全国经司法行政机关登记管理的鉴定机构共 4338 家，只有 1 项执业类别的机构占机构总数的 55.14%（法医临床鉴定占绝大多数），有 5 项以上执业类别的仅占 9.31 %；“四大类”机构方面，只有 1 项执业类别的机构占“四大类”机构数的 48.0%，有 5 项以上的仅占 12.66% [12]。这种“小、散、乱、差”的社会法医鉴定机构给社会管理和司法诉讼带来诸多问题。

《四、我国建立法医局的必要性》

四、我国建立法医局的必要性

《（一）全面依法治国的内在需求》

（一）全面依法治国的内在需求

“全面依法治国”是中央提出的“四个全面”战略布局之一。中国特色社会主义进入新时代，我国处在社会转型期和矛盾凸显期，解决社会问题、促进社会公平、保持社会和谐稳定是全面依法治国的重要内容。法医鉴定管理是社会管理与社会公共服务的统一，由法医学技术支撑的鉴定意见在我国民法、刑法、行政法中是一种独立的证据种类，有着证据的共同属性；从立案到侦查再到审判贯穿整个司法活动，在全面依法治国进程中发挥着重要作用。因此，建立一种高效、权威、中立的法医鉴定管理体制不仅是规范自身技术的需要，更是推进全面依法治国的内在需求

《（二）司法改革的必然要求》

（二）司法改革的必然要求

2017 年，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过的《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》指出，司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。健全统一司法鉴定管理体制，要适应以审判为中心的诉讼制度改革，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行。促进司法公正，努力让人民群众在司法案件中感受到公平正义，是中央对司法工作提出的具体要求。具体到法医鉴定领域，除了解决好前文法医鉴定领域中的所述问题，更要注重我国司法救济中区域性结构性失衡的问题。这些问题的彻底解决唯有依靠国家力量才能逐步改善，为人民群众享有高质量法医鉴定服务打牢基础。

《（三）法医局管理模式优势明显》

（三）法医局管理模式优势明显

如前文所述，国外法医鉴定管理制度经过几番调整，逐渐向“统一”“公益”方向进行改革。结合我国法医鉴定管理领域的特有问题，法医局在我国的优势集中在以下方面。

（1）可以彻底解决我国多年来法医技术资源分散，各相关行政部门职权关系不顺畅、不协调等痼疾。对国家法医事业的发展进行统一规划，促进国家法医事业与国家其他相关事业协调发展。

（2）可以提高法医鉴定的权威和效率，适应以审判为中心的司法改革。彻底消除法医鉴定的逐利性，回归其公益性，降低诉讼成本，提高法医鉴定权威，促进司法公正。

（3）可以保障对各级法医局在人、财、物等方面的投入并进行集中建设，促进区域平衡协调发展。建成高水平法医鉴定队伍，更好服务于司法体系运行。

《五、建立国家公益性法医局的可行性分析》

五、建立国家公益性法医局的可行性分析

《（一）符合目前我国社会治理的价值取向》

（一）符合目前我国社会治理的价值取向

有学者将我国 1978 年至今的社会治理模式分为社会制理、社会管治和社会治理 3 个阶段。社会治理理念更加注重“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，追求“良法善治”[13]。在社会转型期，各阶层利益主体和社会结构正在发生深刻变化，公民的维权意识和证据意识逐渐增强，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线备受舆论关注。法医鉴定管理制度作为司法制度的重要一环发挥着关键作用，与公众利益密切相关。在此背景下，将社会问题转化为法律问题，将具备条件的法律问题转化为技术问题，通过技术手段解决矛盾纠纷，可谓社会治理模式的科学化价值取向 [14]。因此，理顺法医鉴定管理体制，成立国家公立型法医局，突出法医鉴定的权威性、中立性、公益性，符合目前法医鉴定管理机制的改革理念，契合新时代社会治理的价值取向。

《（二）符合我国司法改革方向》

（二）符合我国司法改革方向

目前我国正在深入推进以审判为中心的司法改革，新的司法改革对证据的获取、认定、审查等提出了更高要求。鉴定意见作为法定证据种类之一，科学、高效、权威、中立是基本要求。我国法医鉴定质量距离上述基本要求还有很长的路要走。据江苏省高级人民法院发布消息，该院 2019 年 11 月 12 日对 54 家法医鉴定机构停止委托，这些鉴定机构在全省各级法院委托鉴定的涉 215 件案件严重超期 [15]。鉴定市场久托不鉴的“低效”鉴定，有的是因为对法院委托的案件重视程度不够，有的是反复要求补充鉴定材料而严重阻碍着审判效率。在权威性方面也亟待提升，根据 2015 年中国政法大学诉讼法学研究院对北京法医鉴定执业情况的调查结果，社会对鉴定行业的总体评价趋于中性，满意度仅为 10.24%，不同法律职业人群对法医鉴定执业活动的总体评价满意度均相对不高 [16]。此外，重复鉴定、多头鉴定问题较为突出。因此，在“全面依法治国”的背景下，应当沿着目前司法改革方向，建设具有我国特色的高效、权威、中立、统一的法医鉴定管理制度。

《（三）符合公共安全管理需要》

（三）符合公共安全管理需要

2019 年，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过的《关于加强科技创新支撑平安中国建设的意见》强调，推动平安中国建设，要充分发挥科技创新支撑引领作用，加强基础研究、关键技术研究、专用装备和应用示范研究，深化智能化建设，增强社会治理能力。法医技术在反恐怖活动中可利用脱氧核糖核酸（DNA）等技术追踪、排查、确认恐怖分子，对遇难者进行身份识别，对爆炸物、有毒有害物等进行检测。在民事活动中，法医同样可依靠技术优势在地震、矿难、沉船、爆炸、重大交通事故、重大疫情等自然灾害和公共卫生事件的预防与处置中发挥独特作用。由此可见，社会安全管理建设离不开法医技术支持，国家对法医技术的战略需求要求对法医鉴定管理进行统筹布局。

《（四）我国特有的管理体制为法医局管理模式提供了保障》

（四）我国特有的管理体制为法医局管理模式提供了保障

我国的政治体制有着得天独厚的政治和组织优势。目前，因侦查需要自设内部鉴定机构主要涉及公安机关、检察院和国家安全部 3 个部门，这些部门统一由中央政法委员会领导。单从行政角度分析，统一法医鉴定管理体制的行政风险较小。据司法部司法鉴定管理局 2017 年统计年报，由司法部门负责管理的社会鉴定机构中，依托卫生部门、教育机构、科研单位设立的“四大类”机构占比为 63.05 %，占比最高的 3 个省份是河南（99.47 %）、河北（87.59 %）、辽宁（87.50 %）。因此，建立真正统一的法医鉴定管理体制从行政管理角度是有政治保障的。

《六、法医局的管理模式建议》

六、法医局的管理模式建议

《（一）法医局运行机制》

（一）法医局运行机制

根据我国法医鉴定运行现状，应当建立以科研院所鉴定机构为主，整合我国现有的各部门法医学资源，发挥现有的法医学专业人才力量，具有统一的、独立于公检法系统特征的法医鉴定机构；设立国家级、省级、地市级三级法医局（非营利性事业单位）技术机构。各县级行政区设立地级市法医局分支机构，并依法制定三级法医局的评价体系与标准。各级法医局受各级政府司法行政部门管理监督，改变目前法医鉴定机构分散、资源不集中的状态。法医局局长由当地政府任命，并向国家法医局备案。法医局是人民政府管理的国家技术鉴定机构，由国家财政给予全额拨款。

《（二）法医局主要职能》

（二）法医局主要职能

（1）法医鉴定。承担刑事、民事、行政等各类案件中涉及人身伤亡的现场勘验、尸检、损伤程度鉴定、交通事故和重大工伤责任事故的伤残评定、司法精神病医学鉴定、生物物证个体识别、亲缘关系鉴定、毒物检验、毒品鉴定和医疗损害鉴定等技术工作。

（2）科学研究与职称评定。加强法医学专业技术研发、与法医相关的基础及应用性研究。国家政府相关部门授权国家级法医局组织各级法医局参加国内外法医学学术交流，对法医专业人员进行统一考试、考核，发放法医师证书；制定法医技术人员职称评定标准，承担职称评定工作。

（3）法医学鉴定制度与标准制定。制定、修订法医工作的各项规章制度、各种必要的法医学鉴定标准和规范。目前由于法医鉴定管理部门分散，没有形成真正的统一管理机制，各部门针对统一鉴定事项制定的标准不尽相同，严重影响了司法活动的权威性和高效性。

（4）法医学人才培养。我国现行的法医学五年制本科教育学习时间短，毕业生知识结构不合理、技术能力不足，导致一些院校培养的毕业生不能很好地适应法医司法实践的需要。法医局设立后可以更好地统筹法医人才培养模式，为专家型、业务型人才培育提供组织保障，彻底解决法医学在人才建设方面的瓶颈制约。